文◎須文蔚
----簡評「有線廣播電視法」修正後寬頻網路市場的管制
在傳播科技匯流(convergence)的大趨勢之下，有線電視產業已經不再是單向的影視節目訊息配送媒體，和無線電視分道揚鑣，快速整合電信產業的功能在服務項目中，擺在我們眼前的是一個整合資訊高速公路、多頻道電視、直播衛星(Direct
Broadcasting Satellite )、多媒體及節目供應業大整合後的大媒體（communacopia
or megamedia）誕生的新時代。在臺灣，這些大媒體產業已經發揮了巨大的政經影響力，在去年（1998年）底促動立法機關修改了「有線廣播電視法」，一舉掃除了建構寬頻網路（broadband
network）的法律障礙。
傳統電話使用的是兩小股電話絞在一起的窄頻線路(narrow
band)，能夠傳遞聲音，縱令是電腦資料數位化音訊及視訊的傳播方式，如「整合性服務數位網路」(Intergrated
Digital Service Network,簡稱ISDN)，和光纖、同軸電纜、直播衛星相較，也只能有在極其有限的頻道數中傳送中等品質的視訊，所以真正能激起傳播革命波濤的當屬寬頻網路。
過去各界推動寬頻網路上最大的阻礙，不在於有線電視的普及率或科技層面上，而是法律層面的重重限制。過去十年間，臺灣的有線電視業者鋪設的同軸電纜，已經不聲不響地鋪設到將近七成的家庭和公司行號中，為寬頻網路打下了穩固的基礎。而就技術層面觀察，交通部主導的「有線電視與電信網路整合先導性實驗計畫」集合了「和信超媒體」與「東森寬頻網路科技」兩家公司進行有線電視高速寬頻網路的研發、實驗與試用，都已經相當成熟並可市場化了。在諸事具備的情況下，雖然民國85年電信法修正後，不再禁止第一類電信事業利用有線電視網路提供單向或雙向服務，但在舊有線電視法中，有線電視系統不得自行鋪設幹線網路，而必須向交通部設置之電信機構或許可之電信事業機構舖設租用（參照舊法第4條），此外還禁止電信業者與有線電視系統業者跨業經營（參照舊法第22條第5款），使得有線電視業者跨足網際網路的進度躊躅不前，可說只欠「修法」這場東風了！
新修正的「有線電視廣播法」在營運管理規範上，最大的突破就是以傳播科技整合與市場自由化為核心觀念，一方面，在新法中明示了有線廣播電視系統經營者得經營電信業務，除了可以自行設置網路外，今後業者有意經營固定式網路服務、電腦網路服務乃至於網路電話等業務，僅須依電信法相關規定辦理即可（參照新法第四條、第五條），把寬頻網路建構時程、所有權結構、外資比例等問題，交由交通部依電信法來裁量；另一方面，刪除了有線廣播電視事業與電信事業跨業經營限制的規定（參照新法第24條），寬頻網路事業的所有權結構也因之充分自由化與市場化，不但傳統的有線電視業者可以跨足電信業，也把原來資本龐大、體質健全的電信事業引進此一競爭市場中。
新法的施行僅以「自由化」、「市場化」為核心的單面向思考模式，可預見會對促進傳播科技的普及化做出貢獻，但是這部因應寬頻時代而修改的法律，從頭到尾就是為傳統單向傳播媒體訂製的法規，並未考慮到寬頻網路的特質。更讓熟悉有線電視、電信與資訊服務業市場的人擔心的是，「有線廣播電視法」的修正完全忽略了落實意見多元的概念，表面上充分的自由化讓不同利益團體享有競逐及近用(access)資源的機會，但實際上卻可能讓優勢者以不公平競爭的方式，摧毀了現有的秩序。具體言之，新法未就寬頻網路加以完整性的規範，競爭規範上也缺乏配套措施，加上主管機關依舊沒能清楚劃分職權，將來勢必仍會糾葛不斷。
寬頻網路的建構除了憑藉光纖或同軸電纜等載具外，直播衛星一樣能同時負擔傳輸視聽節目與數據服務的功能，本次修法過程只單純為有線電視業者與第一類電信事業解套，整個寬頻網路結構與行政輔助（特別像是補貼與減稅）的法規範並未確立，這種重視有線電視與電信業跨業經營，而輕忽直播衛星與其他新科技運用的現象，極有可能會使將來寬頻網路技術的發展不能多元化，造成整體傳播服務結構上的死角。舉例而言，在原住民的山地部落中，鋪設線纜或光纖的成本就過高，雖然新法要求中中央主管機關應會同交通部協助解決偏遠地區幹線網路之設置（參照新法第五條第三項），但畢竟緩不濟急，如果有直播衛星的數據服務，勢必能大幅改善弱勢閱聽人接近使用新傳播載具的機會。
就競爭秩序的觀點評價新法，讓中華電信進入有線電視市場中，表面上與美國1996年電信傳播法(Telecommunication
Act of 1996)的開放電信業者進入有線電視市場的精神一致，但是卻未顧及本地電信產業高度獨佔性的現實因素，也沒有同時引進美國立法例中「購併限制」與「合資經營限制」等配套制度。事實上，美國法律禁止電信業跨足有線電視業的同時，更同時把電信產業的所有權結構多元化與分散，而本地的中華電信一直在電信市場上享有一家獨大的獨佔地位，就連網路服務業務上，Hinet也是商營ISP市場佔有率最高的業者，一旦中華電信將來不但可以不受限制與有線電視業者結合，進而發展寬頻網路，勢必會對市場競爭秩序造成巨大的影響。另一方面，過去有線電視法在公平交易法外，另外設計了關於跨業經營的限制，其目的無非希望透過維護所有權結構的多樣性，以期進一步維護意見多元，美國開放電信業者進入有線電視市場，其目的是希望資訊普及，讓電信業者投入乏人經營的有線電視營業區域，因此附帶了兩個重大的限制，一為「購併限制」，亦即區域性電話公司在電信事業服務區域內不得直接或間接購併有線電視業股份10%以上；二為「合資經營限制」，也就是同一市場內有線電視業者與電信業者不得從事合資經營。新法的開放措施過於簡單及粗糙，稍一不慎，過去本來就已經顯得脆弱的有線電視產業所有權結構，極可能一夕之間就從多元而趨向單一，媒體文化不免隨之受到嚴重的傷害。
既然跨媒體經營的法規已遭廢止，為了維持寬頻網路業者在經營時的公平秩序，寬頻網路業者應和其他產業一樣，同受公平交易法的規範，以防止不正競爭以及兼併等有害市場秩序的行為，公平交易委員會勢必及早發展出一套新的個案認定原則，說明「寬頻網路」產業的相關產品市場範圍、市場佔有率、市場集中度的狀況等重要指標，藉以判斷是否具有獨佔地位，以及作為許可結合行為等重要行政裁量的依據，也讓業者有所因循。至於是否要進一步對中華電信經營有線電視市場加以限制，也是新聞局做為大眾傳播媒體主管機關，可透過執照核發與換發等行政程序，透過政策性的裁量限制中華電信經營有線電視產業的數量，這也是另一項值得深思的問題。
就管制機關而言，寬頻網路產業兼具有傳播媒介、電信服務業、數據服務業等性質，就不同的業務執掌，分由交通部與電信局來管理，事權不統一，必然會造成行政機關間的爭功諉過，以目前可以想像的幾個與一般民眾切身相關的問題，諸如寬頻網路服務的費率監督、訂戶爭議乃至於網路傳輸中內容引發的法律問題，究竟應當由哪一個主管機關負責，顯然都不是一時之間可以有定論的，消費者必然更加惶惶不安。如何儘快因應目前傳播科際整合的新趨勢，改革主管機關雙頭馬車的現象，實為建構健全網路環境所需要思考的根本性問題。
在資策會推廣處宣佈網路人口在1999年一月底突破三百萬人的時刻，寬頻網路的前景中可說聚集了無數網路使用者的殷切期待，也讓網路在世紀末躋身為普及化媒體的美夢提前成真，「有線廣播電視法」的倉促修正顯然只引爆了阻礙在康莊大道前的巨石，排除粉碎又尖銳的遍地礫石，還有待後續的法律解釋與修法工程來達成。