壹、前言

根據行政院原住民族委員會（2004），「都市原住民」是指「居住在都會區的原住民」（頁41）。不過，根據學術上的用法，應該是「都市化」（urbanized）的原住民，包括原住民祖居地被墾殖者攫取而繼續徘徊者、或是由原鄉前來都會區者。原居台北盆地的凱達格蘭族屬於前者，然而，由於戰後的中華民國政府不再承認平埔族的存在[1]，因此，我們這裡所論的都市原住民，指涉的是那些離開原鄉（55個原住民鄉鎮市），移居都會地區的第一代原住民、或是其後代。

人口學習於使用「推擠因素」(push factors) 以及「牽引因素」(pull factors)來解釋人口遷徙行為，又稱為「推力」、以及「拉力」。推擠因素包括政治上的動亂、以及經濟上的困苦，逼迫人口要逃離故鄉；牽引因素主要是指移居地提供的經濟上誘因，譬如說適宜的耕地、或就業的機會（Castles & Miller, 1998; Jones,  1990）。大體而言，原住民之所以會／要前往都會區，不外乎是原鄉生活條件不足，因而期待在他鄉獲得就學、或就業的機會，進而改善自己、或家人的生活。

台灣原住民遷徙都會區的歷程與非原住民相仿，也就是在經濟發展／現代化的過程中，由於農村社會經濟凋零，工商部門適時需要勞力，都市恰好提供就業的機會。特別是對於沒有保留地的平地原住民而言，譬如花蓮、台東的阿美族人，離鄉背井釋出人頭地的唯一選擇。

儘管當前都市原住民的人數，已經達到原住民總數的三分之一[2]，如果再加上尚未辦理戶口遷移者，可能百分比高達50%（陳信木等人，2002：17、56），然而，相較於學術界對於山地原住民的研究汗牛充棟，對於都市原住民的探究比較有限。對於學者而言，山地原住民似乎比較能提供本質上的文化特徵，學術上的貢獻彷彿取之不完、用之不絕；相對之下，一旦沒有原鄉作為滋潤認同的基礎，都市原住民似乎頓時失去觀察的價值，尤其是對於人類學家而言。

到目前為止，台灣對於都市原住民的研究，除了遷移的描述、紀錄[3]，主要是由社會學者所從事的，譬如傅仰止（1985、2001）、楊士範（2005、2006）。我們歸納現有研究所關心的議題，除了總括性的生活狀態／生活輔導（傅仰止，2001；陳信木等人，2002），其他大致可以分為勞動／就業（朱柔若，2001）、教育（林金泡，2001）、社會福利（李明政，2001）、居住／住宅（彭建文、王世燁，2007；顏愛靜、楊鴻謙，2000）、以及認同（卓石能，2004）。相對之下，一般性的都市原住民政策層面研究則屈指可數[4]，譬如吳堯峰（1989）、林修澈等人（2004）。即使是中央研究院民族學研究所主導的「台灣原住民社會變遷與政策評估研究計畫」（2007），並沒有特別為都市原住民設一個子題。

我們檢視近兩回總統大選的原住民族政見，都市原住民並未特別被兩大黨的候選人所關注。不論是馬英九在2008年的「多元共榮的原住民族政策」、「十二項政策主張」，或是連戰在2004年的「十大主張、八大願景」、「原住民族政策白皮書」，並沒有出現都市原住民的字眼。同樣地，謝長廷在2008年的「尊重才是族群和諧的開始」、陳水扁在2004年的「原住民政策」，也看不到都市原住民被單獨列出來。

同樣地，根據原民會主委夷將．拔路兒在立法院的答詢，在原民會一年60多億的預算當中，專款專用於都市原住民的只有一億多（無作者，2007：232）。我們往負面猜想，有可能是因為都市原住民被一般化而忽略掉了。如果往正面來看，是現有的原住民政策並未區隔空間上的原鄉、還是都市原住民，只要具有原住民族身分，都可以享有國家政策的關照；換句話說，我們當前的原住民族政策傾向於屬人主義，並未特別有屬地的思考。

在下面，我們先將釐清「都市原住民」這個大家認為理所當然的概念。接著，我們將根據政府的調查報告，簡單描述都市原住民的人口特質、以及社會經濟現狀。再來，我們要由我國的族群政策、以及原住民族政策，來鋪陳都市原住民政策的內涵。最後，我們將把重點放在都市原住民的認同、以及自治權的實踐。

 

貳、誰是都市原住民

我們《九十一年台灣原住民統計年鑑》（行政院原住民族委員會，2004）當中的原住民人口分布統計表來看（表3-1，頁55），原住民的總人口數是依據居住的地方來分類的，也就是相互排斥的山地鄉、平地鄉（鎮、市）、以及都會區三大部分，百分比分別是38.0%、28.9%、以及34.1%。

這樣的分法，大致是依照行政區域來區隔的，也就是以傳統的30個山地原住民鄉、以及25個平地原住民鄉（鎮、市）為基礎，而都會區則是扣掉這55個鄉鎮市的殘餘類別[5]（圖1）。問題是，就事實而言，並非所有的非原住民鄉鎮市都是屬於都會區，譬如苗栗的三義鄉；同樣地，就邏輯而言，並非所有的原住民鄉鎮市都沒有被列為都會區的資格，特別是平地原住民鄉鎮市，譬如花蓮市、或是台東市。

其實，目前政府採行的原住民鄉鎮市分法，除了有行政方便的權宜考量，還有原住民身分的分類，也就是依據居住地方強行切割的「山地原住民」、以及「平地原住民」二分法。以行政區域來做身分的歸屬，枉顧原住民居住地區往往跨越行政區域的事實，久為原住民所詬病不已，譬如賽夏族、以及排灣族。

相對地，就概念上而言，都市原住民則是以居住鄉鎮市的社會經濟條件來做分類，以便政府針對城鄉差距作不同的政策規劃。最簡單的劃分方式，就是以目前的台北、台中、高雄市為中心，再加上其軸幅網路的週邊地區。另一種方式是依據該地的人口數來區分，譬如說，台北、高雄兩個直轄市，基隆、新竹、臺中、嘉義、臺南五個省轄市，或是再加上人口15萬以上的32個縣轄市。

 

　

我們認為，在考慮原住民居住地區的社會經濟條件之後，都市原住民的人數應該以居住在都會區為標準，也就是在現有的2個直轄市、5個省轄市、32個縣轄市（圖2）。如此一來，應該加上屬於原住民平地鄉鎮市的花蓮市、以及台東市，再扣除非原住民地區的224個非都會區鄉鎮。

 

參、都市原住民的現況

根據行政院原住民族委員會（2004：55、表3-1；61、表3-8）所編纂的《九十一年台灣原住民統計年鑑》，在2002年底為止，原住民總人數為432,516，其中有147.365人設籍都會區（34.07%）；在這些都市原住民當中，以桃園縣（33,124、22.48%）、台北縣（32,183、21.84%）、台中縣（11,148、7.56%）、台北市（10,192、6.92%）的人數上萬。

就人口特質而言，都會區的女性（54.32%）多於男性（45.65%）（原住民族委員會，2004：62、表3-10）；相對之下，全國原住民的性別百分比並無明顯差距，也就是女性49.20%、男性50.80%（頁57、表3-3）。這是否與女性比較容易在都會區找到工作、以及母系社會的阿美族移居都會區的百分比較高有關[6]，值得觀察。

就年齡層的分布而言，0到15歲的都市原住民佔了31.98%（原住民族委員會，2004：頁62、表3-10），全國的總平均為25.73%；相較之下，50歲以上的都市原住民佔了7.74%（頁62、表3-10），而全國的總平均為15.73%（頁57、表3-4）。由此可見，都市原住民的人口結構顯然比較年輕。

就學歷來看，都會區教育程度為小學或以下者佔了49.30%（原住民族委員會，2004：頁62、表3-11），遠高於全國平均數40.12%（頁58、表3-5）；相對之下，不論是國中／初中（23.47% vs. 29.48%）、高中／高職（21.27% vs. 24.63%）、還是大專或以上（3.91% vs. 5.77%），都會區的百分比都低於全國平均（頁62、表3-11；頁58、表3-5）[7]。這樣的結果令人擔憂，也就是說，都會區或許提供較多的就業機會，卻未必能提高都市原住民進入職場的準備。

根據內政部（c1995：表4）的〈八十四年臺灣地區都市原住民生活狀況調查報告分析〉，由1994年底到1995年底，都會區原住民家庭以母語為主要使用語言的百分比，由42.20%降為38.80%，相對地，使用國語的百分比由53.32%提高為60.49%。比較令人安慰的是，有高達85.91%的都會區原住民父母贊成國小教母語。不過，我們再比較稍晚台北縣原住民的情形（傅仰止，2002：46、表3-8），平常在家使用母族語與家人溝通的百分比只有17.5%，使用國語者58.1%，族語與國語並用者佔16.6%；由於使用閩南語者僅佔4.9%，由此可見，對於都市原住民母語／族語的最大挑戰來自國語。

就經濟層面來看，根據《民國九十五年台灣原住民經濟狀況調查報告》（陳信木、黃維憲，2007：18、表2-2），台北市、高雄市、以及其他都會區原住民的家庭總收入分別是每年769,932、600,623、以及614,935元，高於全國原住民的平均數509,712元。

就原住民的勞動參與率而言，台北市、高雄市、以及其他都會區原住民的勞動力百分比為66.96%、65.91%、以及68.14%，稍微高於全國平均數64.47%（行政院原住民委員會，2007：97、表3-65）。就失業率而言，分別為3.67%、7.31%、4.37%、以及4.37%（行政院原住民委員會，2007：106、表3-72），反倒是高雄市的原住民失業率為全國的一倍以上。

我們細究原住民希望的工作地點，除了台北市的原住民有55.7%希望在都會區，高雄市的原住民只有20.7%，其他都會區的原住民也只有23.5%，而整體而言，只有13.8%的原住民希望在都會區工作（行政院原住民委員會，2007：169、表3-115）。由此可見，儘管原住民遷移都會區，卻未必代表他們真的嚮往在都市的工作。

　

肆、族群政策中的都市原住民政策

如果我們把歷史視野往前推移到十七世紀中葉，台灣原住民族的命運與其他墾殖國家的原住民族相仿，就是由被發現、征服、開發、到同化的過程中，如何在支配的夾縫中維繫命脈。在漢人的眼中，只要原住民能接受漢人的教化，立即可以將自己由「番」提升為「人」的地位；居住在西部平原的平埔族首當其衝，遭受外來統治者的同化政策荼毒最深，也因此在戰後被國民黨政府剝奪原住民族的身分，彷彿要為自己無力捍衛集體認同而接受最嚴厲的處罰。

戰後以來，台灣由威權體制的自由化、民主轉型、到民主鞏固的追求，經歷蔣介石、蔣經國、李登輝、到陳水扁，大致可以用族群式民主、共和式民主、自由式民主、多元式民主的遞嬗來描述（圖3）。在這同時，中華民國的族群政策是由支配族群的文化來建構國家、以色盲的方式來看待少數族群的文化特色、容忍少數族群的文化差異、到接納族群的多元文化（施正鋒，2007a、2007b）。具體而言，就是由同化政策逐漸調整為以多元文化主義為圭臬。

 

 其實，在『中華民國憲法』裡頭，只有少數民族（national minority）的名詞，也就是漢人以外的少數族群（ethnic minority），並沒有原住民族（indigenous people）的概念。在1991年的第一次修憲增修條文中，有關國民大會代表（第1條）、立法委員（第2條）、以及監察委員（第3條）席次的規定，「平地山胞」、以及「山地山胞」的字眼才現身；不過，一直要到1994年的三次修憲，增修條文才正式將「山地同胞」正名為「原住民」，並且明確地提及原住民的地位（第10條）：

國家對於自由地區原住民之地位及政治參與，應予保障；對其教育文化、社會福利及經濟事業，應予扶助並促其發展。對於金門、馬祖地區亦同。

不過，我們可以看到，原住民其實是被當作邊遠地區的居民看待。

憲法對於多元文化的正式宣示，終於在四次修憲（1997）的增修條文獲得確認（第10條）：

國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化。

國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律訂之。對於金門、馬祖地區人民亦同。

在這樣的精神之下，相關的法規漸次訂定，包括『原住民族教育法』（1998）、『原住民族工作權保障法』（2001）、『原住民身分法』（2001）、以及『原住民族基本法』（2005）。不過，到目前為止，我們尚未看到有關都市原住民的法案出現。

先前，省政府在1989年訂定12年三期的長程發展計畫『台灣省山胞社會發展方案[8]』，列有「現階段遷往都市山胞生活輔導措施」（陳信木等人，2003：iv）。接著，行政院在1998年通過8年二期的長程計畫『原住民族發展計畫』，雖然子計畫包含政治發展、教育文化、社會福利、就業促進、衛生醫療、經濟土地、住宅輔導、以及交通水利等項目[9]，不過，只能算是業務單位的計畫匯整，不能算是大方向的政策指導。

一直要到1992年，內政部為了配合國家建設六年計畫，整合出『都市原住民生活輔導計畫』（1991/7/1-1997/6/30）；原民會成立以後，繼續辦理第二期『都市原住民生活輔導計畫』（1997/7/1-2003/12/31）、第三期『都市原住民生活發展計畫』（2004-2007），並在今年（2008）展開年度性的『都市原住民發展計畫』。我們由歷次計畫的名稱來看，由「生活輔導」、「生活發展」、到「發展」，大致上已經擺脫陳信木等人（2003：68）所詬病的「強烈族群歧視色彩」，不過，依然不脫計畫匯整的性質，包括基本資料更新、宣導原住民族權益、分析生活情況、急難救助、健康衛生保健、就業輔導暨職訓、經濟事業發展、族語教育、以及部落組織發展等等項目，看不出有綱舉目張的政策走向。

套一句Friders與Gadacz（2005: 173-74）的說法：有計畫不一定有政策，有做事不一定能解決問題。因此，我們有必要進一步釐清都市原住民政策為何。如果我們將政策定義為「具有目標傾向的行動」（goal-oriented action），那麼，由抽象到具體的層次，都市原住民政策應該在光譜上有傾向、目標、以及行動的區別。具體而言，如果我們同意多元文化主義是我國族群政策、原住民族政策、以及都市原住民政策的基本價值的話，在進行行動方案的規畫之前，我們必須有介於中間的基本目標、或是方針（圖4），否則，我們不僅很容易在巨細靡遺的具體行政措施中迷失，也無法評估究竟這些預算的執行，是否能真正達成我們所追求的價值。

我們比較民進黨與國民黨的原住民族政策思維，前者大致上是接受原權運動者的看法，也就是服膺『聯合國原住民族權利宣言草案』所揭櫫的原住民族權利保障，因此，陳水扁總統先後與原住民族簽定了『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』（1999）、以及『原住民族與台灣政府新的夥伴關係再肯認協定』（2002）。相對之下，國民黨一向主張福利式的照顧／恩寵（patronization），對於住民族權利的提法戒慎小心。

從傳統的角度，都市原住民在都會區與非原住民接觸，勢必遭遇調適的障礙，特別是偏見、排拒、歧視，因此，即使不被視為「社會問題」，也是政府認為必須照顧的「對象」（object）。然而，身為都會區的「市民／公民」（citizen），都市原住民有資格（entitled）享有其身為原住民的既有權利（inherent rights）。

Will Kymlicka（1995）將「少數族群權利」（minority rights）分為文化權、自治權、以及政治參與權三大類。我們歸納民主國家的憲法，將有關少數族群權利保障的條款，分類如下（圖5）：

 

我們接著根據『聯合國原住民權利宣言』(2007)，把原住民的權利分為生存權、以及平等權兩大類；平等權可以將其分為公民權、以及及集體權，而集體權又包括認同權、自決權、文化權、及補償權。

　

我們綜合上述兩份清單，威脅都市原住民生存權的，不再是肢體的傷害、或是生命的滅絕，而是面對主流社會的同化的壓力，也就是過去平埔族所遭受「文化滅種」（cultural genocide）慘痛經驗，因此，應該可以與認同權、以及文化權來共同確認。

有關於公民權部分，是指都市原住民個人作為國家的一份子，應該與其他非原住民公民一樣，可以享有同等的權利，因此，起碼的反歧視措施是必要的。我們如果進一步從集體權當中的補償權角度切入，為了補償墾殖社會對於原住民的殖民／內部殖民作為，政府有必要就都市原住民的參與，採取適度的「積極行動」（affirmative action）作為，尤其是『原住民族工作保障法』的落實。

所謂的自決權，是只原住民在政治、經濟、社會、以及文化等層面，有權利決定自己的生活方式。如果我們把自決權的落實單純化為自治權的實踐，那麼，都市原住民在都會區也有追求自治的權利。最後，如果我們把花蓮、以及台東市列為都會區，那麼，都市原住民也有取回傳統領域的權利。

　

伍、都市原住民的認同、共同體、以及自治

自來，都市原住民被認為是前來都會區，因此，即使不是被要求隱名埋姓，至少也要儘快融入主流社會。在這樣的氛圍下，都市原住民辛勤的工作，即使以能力來獲得肯定，大多數人終究還是被迫留在社會分工的最底層。

不過，最令都市原住民難以釋懷的，是自己卡在原鄉與都會之間，進退兩難。特別是第一代的都市原住民，輾轉徘徊於遠洋漁船、礦坑、或是工地等都會的邊陲，並不能與非原住民有充分相互了解的機會；同樣地，遠離自己原鄉的族人，生命頓時進入無情的斷裂，甚至於淪於永無止境的心靈孤寂。

對於都市原住民來說，都會區或許是空間、或是文化上的荒原（frontier），不過，也因為彼此共同的「去部落化」（detribalization）經驗，讓他們有建構集體認同的可能。經歷與白浪的負面短兵相接，都市原住民菁英開始正面思索可能的出路，以原住民族權利運動來醞釀嶄新的「泛原住民認同」。

然而，在諸多原住民族權利的論述當中，都市原住民的權利保障似乎是有所保留的，因為對於非原住民來說，這些人的文化外貌已經「脫番入人」，看來比較不是那麼真實[10]，是否還有資格尋求國家政策的保障嗎？囿於如此本質化的（essentialized）認同觀，彷彿只有豐年祭等活動才是自己的最後救贖。那麼，都會區長大的原住民第二、三代、甚至於第四代，除了官方的身分註記以外，豈不就自動喪失作為原住民的資格？

根據建構主義（constructivism），集體認同是一種人為的、想像的「共同體／社群[11]」（community），尤其是在都會區面對不公平的待遇之後，遙遠的原鄉無法提供立即的撫慰，都市原住民勢必進行「再部落化」（retribalization）的努力，把原住民所居住的都會區視為部落，把跨越年齡層、部落、族群的族人凝聚起來（Straus & Valentino, 2001; Lobo, 2001: 79）。

因此，都會不再只是一種空間、或是地理的概念，也不是決定都會原住民認同的獨立變數；事實上，都會、以及都會經驗是一種脈絡，就是那種「家的感覺」，讓都會原住民有機會定義自己的認同（Lobo, 2001: 73）。甚至於，對於年輕一代的都會就是原鄉、或是原鄉得的延伸，甚至於是「都會部落」（頁76-78）。這種由「去部落化」到「再部落化」的過程，就是建構都市原住民共同體的契機（Straus & Valentino, 2001）。

不過，由個人到共同體的形成，必須經過組織的催化；不管這是教會、同鄉會、社區發展協會、文化中心、教育單位、還是文教基金會，這些組織構成原住民在都會人際網絡的交錯點（Lobo, 2001: 78-79; Silver, 2006: 150）。只不過，如果要把這些組織由恩寵的私人關係提升為公共服務導向，必須結合都會部落的自治，才有賦權（empowerment）的可能。

都市原住民也可以實施自治，只不過與原鄉的地域式自治不同，大致上是採取屬人的方式來進行，主要有三種模式（Peters, n.d.; Wherett & Brown, 1995）：（一）實行「機構自治」（institutional autonomy），由政府成立特別的機構來執行原住民服務的提供，譬如醫療、或是教育體系；（二）採取「政治自治」（political autonomy），一方面有決策權，又兼顧族人服務的提供；以及（三）成立原住民社團組織，扮演壓力團體的角色。

透過自治，都市原住民可以在都會區建構新的共同體，並且凝聚新原鄉的集體認同；此時，這個共同體將是自治體制、以及認同的基礎；當然，這種非本質的集體認同，將是建構共同體、實踐都會自治的動力（圖7）。

　

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