研訂「客家語言發展法草案」*

　施正鋒

淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授

壹、前言

在台灣民主化的過程中，儘管統治者的同化政策／國語政策不再肆虐，不過，在資本主義的市場機制支配下，客家話／客語仍然必須面對「國語」／華語／北京話、以及閩南話／福佬話的競爭。如果就台灣的四大族群的「自然語言」（native language）來看，客家話的流失大概只比原住民的族語式微的速度稍緩，前客家委員會主委葉菊蘭曾經做了相當傳神、卻又駭人的比喻：「如果客家文化要送到急診室，原住民文化就是在加護病房急診，連閩南語文化都要排隊掛號。[1]」

對於台灣的客家族群來說，雖然客家人的集體認同有其獨特的歷史記憶，不過，最簡便而重要的族群辨識標記卻是語言，特別是在與閩南人／福佬人接觸的過程中，福佬客的經驗代表的不僅是族群區隔的模糊，更是語言作為保持族群界線的功能失靈。對於族群個人而言，語言不只是一種溝通的工具、也是個人出人頭地的能力／資產，此外，對於就族群整體來說，語言更是負載族群認同的文化基礎；因此，如何有效地進行客家語言的發展，代表的是維繫客家族群命脈的神聖任務。

我們除了可以從上述可欲性（desirability）的角度來看語言，也就是族語對於凝聚族群認同的功能以外，還可以從正當性（legitimacy）的觀點來看語言，也就是從人權的角度來看，不管族群的相對政治經濟力量強弱，其母語都應該享有同等的地位、必須獲得國家的保障，特別是少數族群[2]。究竟客家族群是否為少數族群，或許在政治／經濟場域而言，仍然缺乏實證上的佐證，不過，就語言／文化而言，客家族群絕對不是支配性的族群[3]。我們主張以少數族群的人權保障觀點，來看對於客家語言的發展。

所謂「少數族群」（ethnic minority），是指在政治權力、經濟資源、社會地位、或是文化文化認同上被支配者；而所謂的「少數族群的人權」(minority right) 是指少數族群所應該享有的「集體人權／權利」(group rights)，是屬於所謂的第三代人權。一般而言，人權可以分為三大類：（一）所有住民的生存權、以及自由權，（二）所有國民的公民權／政治權、以及平等權／反歧視，以及（三）少數族群的認同權／文化權；前兩種權利的出發點是消極的保障，大致可以由個人的公民身分取得，而後者則是因為個人隸屬於少數族群的身分而取得，算是正面推動的權利。Will Kymlicka (1995)進一步 將「少數族群權利」分為文化權、自治權、以及政治參與權三大類，而「語言權」（language rights）是文化權的一種，也就是「語言人權」（linguistic human rights），是少數族群的基本權利 (de Varennes, 2001, 1996)。

在多數國家是多元族群的情況下，少數族群的人權保障，被當作是實現國內民主、以及促進國際和平的先決條件；譬如歐洲理事會在1995年通過的『保障少數族群架構條約』，便把對於少數族群的保護，當作是歐洲穩定、民主安全、以及和平的前提。具體而言，國家之所以要保障少數族群的語言人權，主要的目的是用來確保其社會地位的平等，一方面防止其繼續遭受污名化，另一方面要補償其自來所遭受的不公平待遇。在過去，有些國家採用的單一國家語言、或是官方語言政策，往往造成族群之間的衝突；目前，國際潮流則對於多元語言的看法已有重大變動，也就是透過少數族群語言在公共領域（也就是教育、媒體、以及公家機構）的平等地位，企盼把語言當作是正面化解族群衝突的調和劑，而立法保障少數族群語言最起碼的做法。

貳、國內有關族群語言發展相關法規及案例

純粹就法理 (de jure) 層面來看，台灣並無真正直接規定何種語言為「國家語言」(national language)、或是「官方語言」(official language)，不過，戰後以來，由於國民黨政府所推行的「國語運動」，就是實際上 (de facto) 以「北京官話／北京話／華語」(Mandarin) 為「國語」。事實上，「國語政策」始於日本人的殖民統治，因此，百年年，本土語言被貶抑為方言，子弟被迫使用統治者的語言接受教育，造成母語嚴重流失，因此，語言平等一直是母語運動者所追求的目標。

面對這樣的垂直雙語（diglossia）情況，台灣團結聯盟（台聯黨）立委程振隆首先在2002年發難，主張將「台語[4]」列為「第二官方語言」，以打破長期以來的「獨尊國語政策」。不過，在媒體的抨擊聲中，當時的教育部長黃榮村在立法院表態說，四種語言都是國家語言，應該一視同仁，並且答應提出『國家語言平等法』[5]。稍後，行政院長游錫堃表示，雖然目前並無法訂的官方語言，卻因為「約定俗成」，「國語」就是官方語言[6]。

隨後，行政院客家委員會為了履行陳水扁總統的競選承諾[7]，在2002年委託學者草擬『語言公平法』（施正鋒、張學謙，2003）（附錄一）。在這同時，教育部國語推行委員會也由國語推行委員、中研院語言研究所籌備處主任何大安草擬『語言文字基本法』（附錄二）。在2003年初，國語會新任主委鄭良偉上任後，積極進行各種現有草案的整合，除了參考客委會的『語言公平法』草案、以及何大安的『語言文字基本法』草案，也參酌原住民族委員會的『原住民族語言發展法』草案（附錄三），快步提出『語言平等法』草案（附錄四）[8]。教育部的草案把台灣現有的各種語言都列為國家語言，不過，由於《中國時報》刻意宣染，在完全未閱讀草案內文的情況下，誇大未來所有十四種語言都是官方文書語言，大加撻伐，行政院長游錫堃緊急煞車，而教育部長黃榮村面對在野黨立委的質詢也刻意低調處理，改口稱目前具有官方語言特質的只有「國語」[9]。該法的規劃工作轉交文化建設委員會[10]，在當時的副主委吳密察的主導下，順利完成『國家語言發展法』草案的規劃（附錄五）[11]，等待行政院進行跨部會溝通。

整體來看，客委會版本強調語言平等、語言支持、以及語言交流，特別是少數族群語言在公共領域的接近權，譬如國家必須提供媒體的支持、公務人員的語言能力、以及母語受教權。就語言地位規劃方面，草案提出「國家語言」的概念，涵蓋「台灣原住民族語言」、「台灣閩南話」、「台灣客家話」、「台灣北京話」、以及「我國人民傳統使用之其他語言」，也就是在所有語言名稱加上「台灣」，大致反映出客家族群「客家話是台灣話」的期待。

相較之下，國語會『語言平等法』草案基本上是根據客委會版本作小幅修訂，不過，為了取得原住民籍國語推行委員的支持，在原住民語項目下面，以括號的方式將現有十一個族群的語言名稱加以列舉[12]。會議中對於各族群的名稱，最有爭議的是目前所謂「國語」如何稱呼，最後的妥協是「華語」；此外，福佬族群的母語業牽涉到自稱、以及他稱的差距問題，最後採用「Holo話（台語）」來表達，也就是留待社會大眾去取得共識。另一個爭執點是「共同語言」是否要設置的問題，由於牽涉到下一個要考慮的問題，也就是要採取哪一個語言為共同語言（華語vs. 福佬話）[13]，如果硬要投票表決，有極大的可能會通過以福佬話來取代華語目前的國語地位，最後共識是懸而未決（鄭良偉，2003）。

至於文建會『國家語言發展法』草案，也是大體根據國語會先前的版本修訂而成，不過，最大的特色是以文化資產來看語言，刻意避開書寫體系的爭端，也就是「將語言與文字脫鉤」。對於「國家語言」，本草案並未正面列舉，只含糊陳述「指目前本國各族族群固有自然語言、手語、書寫符號及所屬方言」。先前的兩個草案都有「地方通行語言」的文字，這裡精神不變，用字則改用「通用語」[14]。

除了通盤的語言發展立法努力外，民進黨籍立委在立法院第四屆第一會期（1999）提出『大眾運輸工具播音平等保障法草案』，並在次年通過『大眾運輸工具播音語言平等保障法』（2000），規定國內大眾運輸工具的播音，必須加播閩南語、以及客家語，算是客家語言在公領域跨出第一步。另外，原住民族委員會也委託中央研究院學者李建良研擬了『原住民族語言發展法』草案[15]，主要的章節包括原住民族語言的傳播、認證、使用、保存、以及推動。

參、國外有關族群語言發展相關法規及案例

有關語言權的規範，主要出現在國際條約／規約、非政府組織的宣言、或是各國的憲法／法規，譬如聯合國的『國際公民暨政治權規約』(1966)、『個人隸屬民族、族群、宗教、或語言性少數族群權利宣言』(1992)、歐洲理事會（Council of Europe）的『保障少數族群架構條約』(1995)、或是歐洲安全暨合作組織（Organization for Security and Cooperation in Europe、OSCE）的『哥本哈根宣言』(1990)，大致出現有粗略的陳述。比較詳細的規範出現在歐洲安全暨合作組織的『海牙有關少數族群教育權建議書』(1996)、『奧斯陸有關少數族群語言權建議書暨說明』(1998)，歐洲理事會的『歐洲區域或少數族群語言憲章』(1992)、以及民間推動的『世界語言權宣言』(1996)。[16]

其實，最早提出語言權概念的是『國際勞工組織原住暨部落人口條約』(1957)，指出原住民族的小孩應該以母語來教導如何讀、寫（第25條），以及政府有義務使用原住民族的語言，透過文字、或是媒體的方式，來告知其權利（第26條）。

歐洲理事會在1992年通過的『歐洲區域或少數族群語言憲章』，可以說是國際上首度針對少數族群語言權利所作詳盡的規範。在這裡，所謂的「區域／少數族群語言」（以下簡稱為「少數族群語言」），是指少數族群在其傳統領域所示用的語言、而且是不同於官方語言，不過，並不包括官方語言的方言、或是移民的語言（第1條）。該憲章在前言中揭示，根據『國際公民暨政治權規約』(1966)、以及『歐洲保障人權暨基本自由條約』(1950)，少數族群語言的使用是不可侵犯的權利。憲章要求會員國在語言政策、或是法規中，必須符合下列原則（第7條、第1款）：

（一）承認少數族群語言是文化資產的表達；

（二）行政劃分不可妨礙少數族群語言的發展；

（三）為了保護少數族群語言，必須加以推動母語；

（四）鼓勵少數族群語言在公私場合的說、或寫；

（五）鼓勵少數族群與其他族群的語言聯繫、以及文化交流；

（六）提供少數族群語言在各階段教學、或是學習的途徑；

（七）提供住在該區域的非少數族群學習少數族群語言的機會；

（八）鼓勵大學機構學習、或是研究少數族群語言；

（九）如果少數族群語言在他國也有使用者，應該鼓勵跨國交流。

憲章要求會員國必須取消任何限制、或是阻礙少數族群語言發展的任何措施；在教育、訓練、以及媒體，鼓勵族群間的相互尊重、了解、以及容忍；對於相關政治的制定，必須尊重少數族群的需求、以及意願（第7條、第2~4款）。另外，憲章也針對教育、司法、行政暨公共服務、媒體、文化活動暨設施、經濟暨社會生活、以及跨國交流，作了相當詳盡的規範（第8~14條）。

在歐洲安全暨合作組織的的『海牙有關少數族群教育權建議書』(1996) 中，專家們建議：少數族群若真的要實現其認同，必須在教育階段取得妥適的母語能力（第1條）；在必要的情況下，國家必須採取特別的措施來推動少數族群的語言教育權（第4條）；國家應該鼓勵少數族群參與相關政策的制定（第5條）；國家應該讓地方政府參與少數族群教育的推動（第6條）；國家應該鼓勵父母參與母語教育的選擇（第7條）；少數族群可以設立自己的學校（含母語受教權），可以要求國家補助，國家不可設限阻撓（第8~10條）；國家應該讓父母有機會選擇母語學前教育（第11條）；理想的小學教學用語是母語，少數族群學生除了應該定期學習母語外，更應由熟悉少數族群文化背景的雙語教師來教導官方語言（第12條）；在中學裡，除了繼續母語教學外，其他的科目應該以母語來教學（第13條）；國家應該培訓足夠的母語教師（第14條）；另外，國家應該致力於少數族群的職訓教育、以及教材發展（第15~21條）。

此外，在『奧斯陸有關少數族群語言權建議書暨說明』(1998) 中，把少數族群的語言權適用範圍擴大，包括：命名權、及地名權（第1~3條）；宗教信仰用語（第4~5條）；社團活動、及非政府組織用語（第6~7條）；媒體權（第8~11條）；經濟活動用語（第12條）；行政部門、及公共服務用語（第13~15條）；有關語言權的申訴機構（第16條）；司法機構的用語（第17~19條）；以及獄政、及人事單位的用語（第20~21條）。

在1996年，各國專家在於巴塞隆納通過『世界語言權宣言』；與『少數族群權利宣言』(2000) 的用意相仿，這個民間版的宣言，目的在設定高度理想的標準，因此作了巨細靡遺的規範。

至於各國對於語言權利的保障，大致會在憲法上作起碼的平等宣示（施正鋒，2002; Gardner, et al., 2000; Office of the Languages Commissioners of Nunavut,  n.d.; Rolla & Ceccherini, n.d.; Romaine, 2002; Spolsky, 1996）；此外，我們可以在相關的少數族群保障法／自治法、廣電法、或是教育法看到對於少數族群語言的保障（U.S. English Foundation, 2001）。不過，最完整的還是方式採用語言法來做具體的保障／推動，譬如西班牙的『巴斯克語言使用標準化基本法』／『加泰農尼亞語言政策法』、英國的『威爾斯語言法』、紐西蘭的『毛利語言法』、以及芬蘭的『沙米語言法』。

大體而言，這些法規除了宣示語言平等以外，重點是如何提高少數族群語言在公共場域的能見度，特別是公家機構、司法單位、以及媒體。而教育單位的配合更是核心所在，包括學生的族語受教權、教師族語能力、以及課程教材發展[17]。此外，語言的復振也不可或缺，包括研究、調查、規劃、以及翻譯／傳譯；當然，這些工作都要看國家是否提供充裕的資金。最後，政府的政策決心可以反映在是否另外成立專責機構，譬如威爾斯的「威爾斯語言委員會」（Bwrdd yr Iaith Gymraeg、Welsh Language Board）、以及紐西蘭的「毛利語言委員會」（Te Komihana Mo Te Reo Maori、Maori Language Commission）。

不過，我們必須提出，並非所有的語言法都對於少數族群有利，譬如在李煥擔任行政院長之際，政府曾經有意透過語言法來限制「方言」在公共場合的使用，後來，因為在野黨立委的強烈反彈而作罷。在東歐民主化以後，我們也看到一些國家為了進行國家打造（state-building）、或是民族塑造（nation-building），刻意立法獨尊多數族群的語言為國家語言、或是官方語言；特別是波羅的海的愛沙尼亞、拉托維亞、以及立陶宛，為了抗拒過去蘇聯統治所留下來的俄羅斯語的支配性，相繼通過一些與語言相關的法規，難免被懷疑是在壓迫留下來的俄羅斯移民（Järve, 2003）。另外，斯洛伐克從捷克分離出來以後，也有類似的語言法出現，明顯的是擔心境內的匈牙利裔少數族群；儘管後來為了加入歐盟，斯洛伐克通過『少數族群語言法』（1999），不過，由於條文的用字含混，在政府刻意淡化的情況下，反而容易被用來打壓少數族群語言在公共場合的使用（Daftary & Gál, 2003）。

肆、族群語言發展草案對族群語言、文化傳承的意義

如果我們將「語言政策」（language policy）簡化為「語言規劃」（language planning），可以將語言規劃分為「地位規劃」(status planning)、以及「語型規劃」(corpus planning)：前者是指對於語言功能的決定，也就是語言與社會的關係，譬如說，國家語言、或是官方語言的確立；至於後者，可以說是對於「語言發展」(language development) 的規劃，特別是文字化 (graphization)、標準化 (standardization)、以及現代化 (modernization) 的工作，以便語言在市場上有公平的競爭力 (Ricento, 2000)。

Matthias Konig (1999) 把語言政策分為三大類：同化主義式的「單語政策」(monolingualism)、差別待遇式／排他式的 (differentialist/exclusionist) 作法、以及多元文化式的「雙語／多語政策」(bilingualism/multilingualism)。首先，單語政策就是同化政策的一環，出發點是想透過語言的單一化 (homogenization) 來達到凝聚國家／民族認同 (national identity)的目標，會不會說國家／官方語言，被當作是效忠國家的指標、甚至於是出人頭地的保障 (Tisdell, 1998)。在這樣的政策下，少數族群的語言或許可以獲得容忍，不過，政府並不鼓勵其保存、或是發展，因此，學校的教學媒介只能使用獨一無二的國家／官方語言。由於語言是族群認同的重要辨識指標，少數族群難免會認為這樣的作法就是集體歧視，政治衝突因此源源不斷。

再來，差別待遇式／排他式的語言政策在本質上近似於單語政策，也就是期待少數族群的語言終究要流失，因此，會儘量限制非國家／官方語言在主流社會的曝光。此時，政府在表面上會允許社會上有兩種（或以上）的語言通行，卻又讓彼此作強制性的功能性分工，也就是垂直雙語、甚至於垂直三語現象。譬如說，規定公共領域（行政部門、四法單位、以及教育機構）只能使用國家／官方語言，而少數族群的語言則必須侷限在家庭、市場、或是娛樂場所，彷彿是不登大雅之堂的次等語言。

相對地，雙語／多語政策的最大特色就是承認少數族群的語言權，希望能合乎國際規約的要求，讓少數族群能在公共領域舒坦而自信地使用其母語；從語言功能分配的角度來看，就是所有公共領域的事務可以使用多種語言來進行，或是一種語言功能可以用多種語言來完成 (Annamalai, 2002)。當然，理想的雙語（多語）目標，是每個人多可以流利地使用兩種（多種）語言，而且能在各種情境下自由溝通，不用感到靦腆 (Kriel, 2003: 173)。當然，顛峰造極的境界是所謂的「雙母語」(twin mother-tongues)，可以自由切換兩個語言，宛如兩者都是母語一般 (Laponce, 1987: 9)。[18]

我們可以看出來，語言政策的關鍵在於公共領域的語言如何選定，這也是政治競爭的真正核心所在。在垂直分工之下，位階越高的語言越有機會取得社會地位，進而攫取／鞏固政治權力；相對地，一旦被定義為低位階的語言，就幾乎沒有發展的機會，只能淪為低俗、原始的私領域語言，永遠無法翻身。因此，僅管著名的語言學家Joshua Fishman (1991) 一再提醒我們，語言的復振[19]（revitalization）不能單單仰賴學校，還必須連結家庭、街坊、以及社區，不過，他的意思並非要解脫國家的責任；事實上，一個國家是否真正在推動雙語／多語政策，重心就是要政府要出面提供少數族群在實質的支持，不應該認為語言發展只是少數族群自己的責任而已 (Annamalai, 2002)。

總之，我們可以說，語言的地位規劃可以提高社會對於少數族群語言的需求，而語言的語型規劃／語言發展則可以視為加強少數族群語言的供給，兩者不可偏廢：如果社會對於少數族群語言的需求增加，而供給面卻不能相對增加，語言平等的良意勢必會被抵銷；相對地，如果少數族群語言的供給增加，國家不能相對配合提供需求，將使少數族群學習族語的誘因受挫。

伍、認證制度對語言發展之重要與相關配套奬勵措施[20]

一般而言，語言認證的對象是新近前來的移民、或是少數族群，希望他們對於國家語言／官方語言有起碼的使用能力，甚至於當作是取得公民資格的條件。如果我們將語言認證制度運用在對於學習／使用少數族群語言的鼓勵，可以從兩個方向來思考：（一）我們可以把使用母語的能力（capability）當作一種必備的條件（requirement），譬如說，學生在不同等級的義務教育過程中，必須通過某種語言檢定；目前行政院原住民族委員會的做法，是希望在未來，原住民考生必須通過母語檢定，才能取得優惠加分：（二）我們可以直接根據一個人的語言使用的能力，提供語言加給（stipend、allowance），作為學習少數族群語言的誘因。

我們初步考察美國、澳洲、紐西蘭、加拿大、以及英國的語言加給做法，大致上有三種適用的對象。最狹義的語言加給，主要是針對從事外交事務的工作者，譬如美國國務院對於特定的外國語言、或是派駐特定地區的職位，提供所謂的「語言誘因加給」（language incentive pay）（Lemmon, n.d.）。美國國會在2002年通過一項「外語學習誘因計畫」（Foreign Language Incentive Program），撥款補助小學推廣外語的學習[21]。

最常見的語言加給，是針對從事教育、醫療、社福、警察、消防、或是獄政者，也就是說，在多元族群的情況下，如何鼓勵公務人員使用、或是學習少數族群語言，以便使用最有效率的方式、提供最好的服務。在這裡，語言使用的對象不只包括對外與老百姓接觸，還包含對內的管理。就薪資的性質而言，語言加給與學歷加給近似，因此，公家機構除了鼓勵同仁參加檢定以外，還可以開班授課、或是提供補助到外面學習。

在澳洲，新南威爾斯省訂有所謂的「社區語言加給制度」（Community Allowance Scheme）[22]，對於一般具有雙語能力的公務人員（含主管）提供語言加給，包括對外公關、詢問處、或是櫃檯人員，以及對內的組織管理上的需要。在這裡，語言加給並不包含傳譯人員、或是工作上原本就需要具有特定語言能力者。

在加拿大，我們看到西北領地政府的薪資項目裡頭，特別針對有必要使用一種、或是多種原住民語言來教學的老師，提供語言加給（language allowance）（Government of the Northwest Territories, 2003）。另外，近年才成立紐那瓦特政府（Nunavut），為了要提高員工使用當地Inuktitut、Inuinnaqtun語，也有語言加給[23]。

在紐西蘭，自從1980年代末期就有所謂的「政府毛利語加給制度」（Government Maori Allowance Scheme），希望提高公務人員的毛利語言能力[24]。根據政府的『政府毛利語策略』（Government Maori Language Strategy），每個政府部門必須提供改善員工毛利語能力的計畫，包含日常的聽、說、讀、寫能力（Te Puni Kokiri, 1999）。

在英國，人力資源暨退撫部為了促進各部門滿足不同種族的百姓需求、以及讓管理階層體會員工多元文化的組成，也有語言加給的做法[25]。另外，在威爾斯，在老師養成的過程中，也特別有威爾斯語言加給（Welsh Language Incentive）[26]。

在美國，不少地方政府提供公務人員語言加給（language incentive pay），尤其是在有大量語言少數族群（linguistic minority）的城市，譬如西班牙語、或是越南語（一般還包含手語）[27]。

陸、國內語言、政治、經濟及社會環境的支持程度

我們回顧先前客家委員會採取的客家語言發展策略，主要是以公平為訴求的主軸，希望能透過一般化的「語言公平」原則，順勢推動特殊化的客家語言復振。除了規範性的考量以外，就政治運作的層面來看，由於閩南語、以及原住民族語都同樣面對百年國語政策的邊陲化，因此，跨族群、超黨派的國會最小獲勝聯盟比較容易形成。然而，實際的發展並未如願。

首先，就政府部門的分工而言，由於我們並未有明確的語言政策單位，因此，究竟語言公平要由那一個部會負責，有相當大的解釋空間。儘管在行政院分案以後，『語言公平法』的業務交給教育部的國語會，教育部卻認為自己的任務頂多是做語言的教育，對於改名的『語言平等法』推動並不覺得舒坦；特別是在經過媒體不由分說踏伐之後，行政院長游錫堃、以及教育部長黃榮村無心／無力說明，整個法案就被擱置下來。

對於國語會而言，自從民進黨政府在2000年執政以來，內部的精力集中在拼音系統的整合；雖然華語、客家話、以及原住民族語比較沒有爭議，對於閩南語的批音系統卻有相當的歧見[28]。其實，委員們對於語言平等／公平的大原則並沒有意見，不過，對於要如何還實踐，就有南轅北轍的看法。從族群政治的觀點來看，不管是福佬、客家、還是原住民族的委員，對於華語獨大應該是感同身受，大致會同意所有族群的語言都象徵性列為國家語言，事實卻不然。

站在原住民族的角度，本身的認同已有身分註記作保障，至於語言方面，原住民族委員會已經自己在研議『原住民族語言發展法』了，可能認為沒有必要再加入一般化的討論。此外，或許也擔心閩南話如果取得國家語言的地位，可能會進一步與福佬人的人口優勢匯聚，如此一來，在兩害取其輕的情況下，就不會對於『語言公平法』地位規劃的部分作積極的發言來支持。

客家籍國語會委員的立場較為分歧，雖然大部分同意客家委員會的用心，不過，仍有人保持著懷疑的態度，懷疑『語言公平法』的背後暗藏著福佬人的木馬屠城，擔心閩南語是否會以國家語言的地位來壓制客家話。另外，所有客籍委員對於「台語」一詞仍舊耿耿於懷，也就是擔心這個名詞被福佬人的閩南話所獨享；幸好，閩佬籍委員做了妥協，暫時接受「Holo話（台語）」的用法。

對於文建會來說，忽然接到教育部丟過來的燙手山芋，只能奮力勉強為之；不過，就其主管業務而言，語言往往是被當作一種文化資產，也就是說，主體頓時變成語言、而非原先客委會『語言公平法』所定位的少數族群，當然也就比較不會從少數族群的權利保障著手。此外，或許也涉及接踵而來的2004年總統大選，『國家語言發展法』草案就暫時按兵不動。

我們以為，在總統大選過後，『客家語言發展法』與國家語言脫鉤，或可能擺脫其他族群競逐的糾葛；特別是原民會本身也有一個『原住民族語言發展法』亟待推動，可以與客委會相互奧援。此外，客籍立委向來在國會相當團結，也就是說，只要關係到客家人的集體權益之際，他們多會採取跨越黨派的立場，儼然是一個無形的客家族群黨團，這種實力是其他族群無法項背相望的。

就經濟層面而言，不論是教育單位、或是公家機構，只要是政府編列預算，並不會給整個社會帶來過多的成本。拋開增進族群和諧的效益觀點不說，我們以為，對於客家語言的研究、發展、以及推廣，也有正面的經濟效益，特別是如果能將熟稔客語的人士納入相關的職場（譬如語言巢），應該可以增加相當的就業機會。

就社會環境來看，不可否認，我們的社會隱約仍有些許的族群偏見存在，彷彿是一個俄羅斯娃娃，也就是說，這是一種外省人、福佬人、客家人、以及原住民的階梯般關係：第一層是外省人vs.本省人（福佬人＋客家人＋原住民），第二層是外省人＋福佬人vs. 客家人＋原住民，第三層是漢人（外省人＋福佬人＋客家人）vs. 原住民。因此，為了避免被詮釋為這是客家族群在要求特權，我們除了要密切與原住民族攜手合作，也就是對於少數族群的權利保障著手，還要加強與外省族群、以及福佬族群對話。

柒、政策制定方向分析及草擬相關法規草案

我們根據Grin與Moring (2002: 79)，提出少數族群語言發展的概念架構（見圖），作為客家語言發展政策制定的指導。如果一個社會經過充分的討論、決定採取雙語／多語政策，也就是承認少數族群的語言權，這時，推動語言發展的政策重心有三：（一）語言教育的目的是培植少數族群的族語能力；（二）公共服務的標的是創造使用少數族群語言的機會；（三）語言推動的主要目標是想辦法提高少數族群使用族言的意願，又同時可以讓社會接受少數族群語言教育的重要性、以及少數族群語言語言的公服務必要性[29]。當少數族群的語言能力培植、語言使用意願、以及使用的機會增加了，就可以真正提高少數族群語言的使用、以及活化。

我們根據Patten與 Kymlicka（2003），可以從下面四個面向來看實踐／保障語言人權的大原則：

（一）究竟政府對於少數族群的語言消極地作口頭上的包容、避免打壓、或是採取反歧視措施，還是要邀積極地加以復育、發展、或是推動，特別是想辦法增加少數族群語言在公共領域的能見度；

（二）究竟是要重視語言的溝通功能、輔助不懂通用語言者的方式，還是要強調語言地位的平等，也就是說，不管是支配性族群、還是少數族群，所有族群的語言都是官方語言、或是國家語言；

（三）究竟是要採取因地制宜（territorial）的方式，也就是制定區域性通用語言，還是採取屬人（personality）的語言權原則，也就是不管公民身在何處，其語言都可以行得通；

（四）究竟語言權的所有者（bearer）是個人、還是集體，也就是說，是否要考慮少數族群的人數多寡（viability）、以及提供服務的可行性（feasibility），或是要不要考量少數族群本身的意願。

再來，我們根據OSCE (n.d.) 的一項報告，可以從七個面向來觀察語言政策對於少數族群語言的具體保障：

（一）這個國家是否有國家語言、或是官方語言？少數族群語言是否具有國家語言、官方語言、或是其他特別的地位？是全國性的、還是區域性的地位？甚至於，是否根本不承認有少數族群存在？

（二）少數族群語言是否通行於國家文書、司法單位、或是一般公家機構？要有怎樣的資格？是否有區域性的限制？是透過憲法、立法、還是行政命令來保障？

（三）學校是否充分提供學習少數族群語言的機會？此外，一般科目是否用少數族群語言來教學？學習的時機是從國民教育、中學、還是大學開始？是全國性的、還是局部性的？是否非少數族群也有學習這些語言的機會？是否在學校以外，也有更大的學習環境？

（四）學校的課本是否涵蓋少數族群的觀點？是限於少數族群自己、還是傳遞給所有人？是放在一般性的課本、還是擺在特別的教材裡頭？

（五）政府是否允許少數族群成立自己的私立學校？政府是否願意加以補助？私立學校與一般的公立學校是互補、還是互斥的？父母是否有權決定將小孩送往何種學校？

（六）公共媒體是否有少數族群的空間？是由政府提供、還是少數族群自己出資設立？是全國性的、還是區域性的？是多語的、還是單語的？少數族群對於社論、或是輿論版是否有主導權？

（七）是否允許少數族群用自己的語言來命名？身分證件、或是其他證照是否可以用少數族群的語言來申請？公務人員是否被要求會使用少數族群語言？政府是否設立特別的單位來處理相關議題？

我們歸納起來，決定以因地制宜的方式來鋪陳客家語言的發展，也就是把實踐的重心放在客家地區的公家機構、學生教育、以及媒體文化，至於中央政府的責任，主要放在語言的復振，特別是資金的編列。我們的考慮是由客家人自己先著手，短期之內，並不堅持其他族群也要來學習客家話，以免社會形成抵制的力量。此外，由於客家地區的首長大抵由客家人出任，應該會必較有配合推動的誘因。

『客家語言發展法草案』

附錄一、『語言公平法草案』*

附錄二、『語言文字基本法草案』*

第一條         （立法精神、目的及法律適用）

為維護全國各民族在日常生活及參與政治、經濟、宗教及文化等公共事務，有使用本族語言之權利，以保障國內各民族使用語言之自由，特制訂本法。

本法未有定者，適用其他有關法律之規定。

第二條         （用詞定義）

本法用詞定義如左：

一 語言：指目前及歷史上曾經使用過之本國固有自然語言、手語、書寫符號及所屬方言。

二 文字：指能表達前述語言之書寫系統。

三 國家語言：中華民國國家語言係包括中原華語（簡稱華語）、福建系台語（簡稱台語）、客家語、原住民族語言。

四 族群語言：係指國內各族群所使用的語言。

五 共通語：指便利不同語言間溝通之共通性通行語。

第三條         （語言文字平等）

凡中華民國境內國民所使用之語言與文字，在法律上一律平等。政府不得以公權力禁止或限制任何語言與文字之使用。

第四條        （語言文字權責單位）

本國語言文字之規劃、推動及督導等相關事項，由教育部掌理，並會同行政院客家委員會、行政院原住民族委員會、蒙藏委員會及行政院新聞局等單位辦理之。

第五條       （語言文字政策之執行及推動）

行政院各部會及各級地方政府應配合執行教育部所訂定之語言政策及相關規定，並受其監督與建議。

為促進國家語言文字及其他族群語言文字得以良好保存及傳承，各級政府應成立相關語言文字專責單位推動之。

第六條        （語言文字保護）

中華民國國民所使用之語言與文字，均為國民之共同文化資產，政府應加以維護與保存。

第七條        (語言文字推展)

中華民國各語文的推展規範，應該根據境內語文實際常模及用法。教育機構應該積極肯定人類共性在臺灣社會實況化的事實。阻止任何不利於臺灣各族群人性尊嚴及自信心，有礙各語文標準化或阻礙族群間交流的課程內容。

第八條        （語言文字傳承）

各級政府在教育體系內須提供適切的課程傳承國家語言。對於其他少數族群語言，政府應協助提供適切的課程或學習機會予以協助，俾利傳承族群語言文化。

第九條        （瀕臨消失的國家語言保護）

中央及地方政府應對國內各族群語言進行保存、傳習及研究，對於瀕臨消失的國家語言，政府有應積極加以保護及傳承，並鼓勵進行傳承、紀錄與研究；有關保護、傳承及獎勵辦法另訂之。

第十條        （語言文字無障礙環境）

各級行政機關及民間機構服務除使用共通語外，應視民眾需求，主動提供台語、客家語、原住民族語言等服務，以期建立語言無障礙環境，並指定單位推動之。有關獎勵或補助辦法另訂之。

第十一條                （鼓勵媒體提供多語服務設備）

為提供語言學習環境，鼓勵傳播及文化媒體製撥之節目，提供族群語言切換頻道及字幕等設備，並製播多類族群語言相關節目。

前項鼓勵辦法另訂之。

第十二條                （提供語言文字學習機會）

族群間語言及文字都有文化載體及資訊媒介功能。各級政府，除了推動各語言的存續、發展以外，應該提供語言間互相學習、使用及翻譯的機會，藉以促進語族間的交流及和諧及團結。

第十三條                （語言文字人才培養）

中央及地方政府應積極提供適切的課程以培養台語、客家語、原住民族語言之人才，並提供學習機會或鼓勵措施予以協助，俾利族群語言人才培育。

第十四條                （建立國家語料庫）

中央政府應編列預算建立國家語料庫，得以提供語言研究、教學及人才培訓等相關事項運用。

第十五條                （語言文字預算編列）

中央及地方政府應專款經費辦理國家語言及其他族群語言保存傳承及語言研究工作。

第十六條                （施行細則）

本法施行細則由教育部會同行政院客家委員會、行政院原住民族委員會、蒙藏委員會及行政院新聞局等相關單位訂定之。

第十七條                （國語推行委員會更名）

本法通過同時，教育部「國語推行委員會」立即更名為「國家語言推展委員會」。其組織及職責另定新法，以取代「國語推行委員會」現行有關暫用法令。

第十八條                （施行日期）

本法自公布日施行。

附錄三、『原住民族語言發展法草案』*

附錄四、『語言平等法草案』*

第一條（立法精神、目的及法律適用）

為維護並保障國內各族群在日常生活及參與政治、經濟、宗教、教育及文化等公共事務，有使用本族語言之權利，以保障國內各族群使用語言之自由，不應該限制少數各族群語言的進一步保障，特製訂本法。

本法未有規定者，適用其他有關法律之規定。

第二條（用詞定義）

本法用詞定義如下：

一、 語言：指目前本國各族群固有自然語言、手語、書寫符號及所屬方言。

二、文字：指能表記前述語言之書寫系統。

三、國家語言：國家語言係包括國內使用中之各原住民族語（阿美族語、泰雅族語、排灣族語、布農族語、噶瑪蘭族語、卑南族語、魯凱族語、鄒族語、賽夏族語、雅美族語、邵族語等）、客家話、Ho-lo話（台語）、華語。

四、地方通行語：係指某一地區所使用之主要溝通語言。

第三條（語言文字平等）

凡本國境內國民所使用之語言與文字，在法律上一律平等。

政府不得以公權力禁止或限制任何語言與文字之使用。

第四條（國家承認多元文化）

國家必須包容、尊重語言的多樣性，它們都是台灣的文化資產，特別是各原住民族語、客家話以及Ho-lo話（台語）。

第五條（反歧視）

國民有在公開、或是私人場合使用自己語言的權利，不可因此遭到不公平的排斥、或是限制。

第六條（命名權）

國家必須承認國民有使用其本族語言文字命名的權利。

第七條（傳播權）

國民有使用其本族語言進行文字出版、影音傳播、網路傳輸、或是其他各種形式媒體的權利。

第八條（教育權）

各級政府在教育體系內須提供適切的課程傳承國家語言。

對於其他少數族群語言，政府應協助提供適切的課程或學習機會予以協助，俾利傳承族群語言文化。

各級學校應提供適切的跨族群語言學習課程來教導各種國家語言，並提供各該語言相關的歷史、文化，藉此促進族群間的語言溝通、以及文化交流。

第九條（地方通行語言）

地方政府得依其轄區語言社會條件，指定一種國家語言為當地通行語言，但通行語言之使用不得妨害其他國家語言之使用。

第十條（訴訟語言權）

國民在法庭有使用自己語言的權利，不可因此視為無效。如果有必要進行傳譯、或是翻譯，應由法庭承擔。

第十一條（明定主管機關）

本國語言文字之規劃、推動及發展等相關事項，由教育部掌理，並會同內政部、行政院客家委員會、行政院原住民族委員會、蒙藏委員會及行政院新聞局辦理之。

第十二條（語言文字政策之執行及推動）

行政院各部會及各級地方政府應配合執行教育部所訂定之語言政策及相關規定。

為促進國家語言文字得以良好保存及傳承，各級政府應成立相關語言文字專責單位推動之。

第十三條（語言文字保護）

本國所使用之語言與文字，均為國民之共同文化資產，政府應加以維護與保存。

第十四條（語言文字推展）

本國各語言的推展規範，應該根據國內語言實際用法。

第十五條（瀕臨消失的國家語言保護）

中央及地方政府應對國內各族群語言進行保存、傳習及研究，對於瀕臨消失的國家語言，特別是各原住民族語，政府應積極加以保護及傳承，並鼓勵進行復育、傳承、紀錄與研究；有關復育、保護、傳承及獎勵辦法另訂之。

第十六條（鼓勵提供多語服務）

各級行政機關召開之會議、播音及一般公共服務除使用華語外，應視民眾需求，主動提供各原住民族語、客家話、Ho-lo話（台語）服務，並指定單位推動之；對於民間機構之會議、播音、一般服務提供多語服務者給予獎勵或補助。

為提供語言學習環境，鼓勵傳播媒體及圖書館等文化機構製播之節目，提供國家語言切換頻道、字幕、文字轉換、漢字發音輸入及助讀器等設備，並製播多類語言相關節目。

各級議會應設置通譯設施以提供各種國家語言均有機會於會議中使用。

第一項、第二項獎勵或補助辦法另訂之。

第十七條（地名權、標示權）

地方政府得依其轄區通行語言文字來作地方的命名、地名、部落、山川、路標、政府機構招牌、以及其他公共標示。

第十八條（設置國家語言相關頻道）

中央政府應設置全國性公共廣播、電視頻道，以保障各原住民族語、客家話以及Ho-lo話（台語）之公平播出機會。其設置條例另訂之。

主管機關應訂定辦法獎助傳播媒體設置各原住民族語、客家話以及Ho-lo話（台語）之版面、時段、或頻道。

前項之經費除由國家編列預算外，得由廣播、電視事業單位之營利徵收之。

第十九條（鼓勵語言交流）

主管機關應鼓勵、並提供機會予國民學習各種國家語言。

第二十條（國家語言人才培養）

中央及地方政府應積極提供適切的課程以培養台語、客家語、各原住民族語言之人才，並提供學習機會，俾利國家語言人才培育。

第二十一條（公務人員語言能力）

為提供民眾適切服務，公務人員之考用得視業務需要，附加國家語言能力條件。

第二十二條（建立國家語言資料庫）

中央政府應編列預算建立各國家語言資料庫，得以提供語言復育、傳承、發展、研究、教學及人才培訓等相關事項運用。

第二十三條（語言文字預算編列）

中央及地方政府應編列專款經費辦理各國家語言復育、傳承、發展、研究、教學、語言研究及公共服務等工作。

第二十四條（施行細則）

本法施行細則由教育部會同內政部、行政院客家委員會、行政院原住民族委員會、蒙藏委員會及行政院新聞局等相關單位訂定之。

第二十五條（施行日期）

本法自公佈施行。

本法施行前，行政機關對國家語言所定之命令或政策，應於本法施行後二年內，作相關修正檢討以符合本法之規定。

附錄五、『國家語言發展法草案』*

附錄六、相關國際規約及法規

規約

European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (1950)『歐洲保障人權暨基本自由條約』 (http://www1.hri.org/docs/ ECHR50.html)

ILO Convention 107: Convention Concerning the Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-tribal Populations in Independent Countries (1957)『國際勞工組織原住暨部落人口條約』(http://www.halcyon. com/pub/FWDP/International/ilo_107.txt).

International Covenant on Civil and Political Rights (1966)『國際公民暨政治權規約』(http://www.hrweb.org/legal/cpr.html)

Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990)『哥本哈根宣言』(http://www.osce.org/docs/english/1990- 1999/hd/cope90e.htm)

Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious or Linguistic Minorities (1992)『個人隸屬國籍、族群、宗教、或語言性少數族群權利宣言』(http://www.hri.ca/uninfo/treaties/20.shtml)

European Charter for Regional or Minority Language (1992)『歐洲區域或少數族群語言憲章』(http://www.coe.fr/eng/legaltxt/148e.htm)

Framework Convention for the Protection of National Minorities (1995)『保障少數族群架構條約』(http://www.coe.fr/eng/legaltxt/157e.htm)

Hague Recommendations Regarding the Linguistic Rights of National Minorities (1996) 『海牙有關少數族群教育權建議書』(http://www.unesco.org/ most/ln2pol6.htm)

Universal Declaration of Linguistic Rights (1996)『世界語言權宣言』(http://www. unesco.org/most/ ln2po16.htm)

Oslo Recommendations Regarding the Linguistic Rights of National Minorities and Explanatory Note (1998)『奧斯陸有關少數族群語言權建議書暨說明』(http://www.unesco.org/most/ln2pol7.htm)

法規

Basic Law of the Standardization of the Sue of Basque (1982)『巴斯克語言使用標準化基本法』(http://usenglish.org/foundation/research/olp/viewLegislation.asp?CID=31&LID= 154)

Maori Language Act (1987)『毛利語言法』(http://www.tetaurawhiri.govt.nz/act87/index. shtml)

Welsh Language Act (1993)『威爾斯語言法』(http://usenglish.org/foundation/research/olp/ viewLegislation.asp?CID=22&LID=161)

Act No. 1 on Linguistic Policy (1998)『加泰農尼亞語言政策法』(http://usenglish.org/ foundation/research/olp/viewLegislation.asp?CID=60&LID=155)

Act on National Minority Language Use (1999) 『少數族群語言法』(http://usenglish.org/ foundation/research/olp/viewLegislation.asp?CID=34&LID=99)

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