塞浦路斯和平公投分析*

　施正鋒

淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授

聯合國秘書長安南所主導的塞浦路斯和平方案（稱為『安南方案』），大致可以分為兩各階段，第一階段（1999/12~2003/3）因為各方無法獲得公投的共識而被迫終止；今年二月，安南決定在塞浦路斯於五月一日加入歐盟之前，邀請希裔、土裔塞人領袖前往紐約再進行會商，並取得雙方的授權，也就是萬一他們在四月二十四日公投之前對於協定的內容（九千多頁）未能有共識，將委由安南提供適當的文字。

根據安南自己向聯合國安理會所提的報告 (2003/4/1)，他之所以會努力斡旋塞浦路斯問題，主要是覺得有新的契機出現，包括安理會在1999年通過的1250號決議所提供的四項指導談判架構原則、希臘與土耳其的和解、歐盟決定讓土耳其成為東擴的候選國、以及塞浦路斯將加入歐盟。由此可見，歐盟可以說是提供和談誘因的最新脈絡條件，安南因而向希裔塞人、土裔塞人、希臘、以及土耳其四方說服，如果和平方案能公投成功，塞浦路斯將以結合的方式加入歐盟，將會是美事一樁。

美國對於塞浦路斯和平公投採取恩威並重的策略，一方面答應提供重建的經濟援助，一方面威脅，如果希裔執意反對安南的和平方案，將會想辦法突破國際上對於北賽的封鎖。為何美國會堅持塞浦路斯和解，或曰是義助土耳其，然而，也有人解釋為美國覬覦塞浦路斯的軍事用途。

對於土耳其文人政府來說，對了要早日一圓加入歐盟的美夢，想要符合『哥本哈根條件』(Copenhagen Criteria) 已自顧不暇，又擔心世仇希臘否決其入盟的申請，因此，不顧軍方可能的反彈，對於北塞曉以大義。在北賽方面，儘管參與談判的總統反對公投，除非北塞能先被承認，不過，現任總理則主張不要去挑戰聯合國，以免讓外人有冥頑不靈的印象；此外，如果公投能過關，北塞可以搭順風車進入歐盟，假若公投不利，被譴責的將是南塞，而自己又能獲得補償，何樂不為？

對於掌控塞浦路斯政府的希裔塞人來說，『安南方案』對於土裔塞人讓步太多，特別是讓北塞保有不成人口比例的土地，此外，土耳其在1974年入侵塞島以來，引來不少土耳其墾殖者，這些人不應該繼續留下來，是可忍、孰不可忍。更重要的是，歐盟並未將公投當作是塞浦路斯入盟的先決條件，南塞當然要淡化和平公投。希臘與南塞有血濃於水的民族情感，即使不敢明目張膽併吞塞島，也不願意北塞好吃穿，因而策動俄羅斯否決英國在安理會所提強化公投的提案。俄羅斯對於歐盟的東擴敢怒不敢言，與希臘有宗教文化上的淵源，當然會一鼻出氣。

角色最詭異的是歐盟，雖然口頭答應提供執行和平方案的經援，卻又正式決議公投成敗不影響塞浦路斯入盟，如此政經分離的兩面手法，實質上就是授與南塞否決北塞加入歐盟，究竟是出自對於土耳其的規避、還是與美國角力，值得我們在作進一步探究。

照說，由過去兩度土、希之間的衝突來看，希裔美人的遊說比較成功，不過，此回公投卻有迥然不同的政治動向，尤其是華府事前、事後頻頻放出風聲，如果和平公投未過，將採取「台灣模式」來與北塞互動，也就是在正式外交承認、以及開放經貿交流以外，還有「台灣式的承認」這項秘密武器，也就是不排除未來國會可能有『塞浦路斯關係法』的可能（圖1）。不過，不論是南塞、北塞，背後都有母國在撐腰（圖2），而希臘與土耳其的拉鋸戰，也難保沒有歐盟與聯合國的角力，甚至於涉及美國與歐盟的全球性戰略競爭。

值得我們關注的是，究竟土裔塞人要的是甚麼？在這裡，除了經濟資源挹助上的好處外，還有政治、及認同上面的考量。在政治權力的保障上面，北塞希期待的結合方式是邦聯，也就是說，即使是瑞士式的聯邦安排，恐怕也難保證希裔塞人會不會故態復萌，再度倚人為多而片面撕毀協定？如此一來，究竟是與南塞統一、追求北塞的法理主權獨立、還是與土耳其統一才好？長期來看，土耳其會不會為了自身的國家利益而犧牲北塞？終極而言，民族認同 (national identity) 將會左右國家定位的選擇，而非單純的政治權力、經濟資源的分配而已。

* 宣讀於外交部研究設計委員會第八十一次「國際現勢新聞研析座談會」，2004/5/13。