|
||||||||
|
『中華民國憲法』原本算是雙首長制，不過，在威權時期的實際運作，有點像是羅馬神話的雙面神雅努斯（Janus）：當蔣經國擔任行政院長的時候是內閣制，當他當上總統之際則又變成總統制。從正面來來看，這是相當有彈性的制度安排；不過，講不好聽一點，那是因人設事、沒有制度可言。經過1997 年的憲法第四次增修，總統任命閣揆不再需要獲得立法院同意，正式脫離雙首長制（半總統制）的範疇，也就是總統直選、及總理由國會推選。 儘管如此，畢竟憲法條文「行政院為國家最高行政機關」（第 53 條）、以及「行政院……對立法院負責」（第 57 條）還在，究竟閣揆與國會、及總統之間的關係，仍有相當的爭議。大體而言，總統負責國防、外交、及兩岸等涉外事務，內政則歸閣揆，然而，一旦有重大議題，民眾還是要歸咎總統。事實上，從李登輝、陳水扁、馬英九、到蔡英文，總統把閣揆當作執行長，尤其是政策失利、或是選舉挫敗的箭靶，被譏為「總統有權無責、閣揆有責無權」。 有關於憲政體制的立場，本土派多半主張民選總統比較適合帶領國家主權確立、以及民主轉型，許世楷、及李鴻禧支持內閣制，算是少數。民進黨在野時期，施明德、許信良、及陳水扁分別青睞內閣制、雙首長制、及總統制，取得政權的戰術考量高於制度設計的邏輯。陳水扁連任總統後一度推動新憲，民進黨中央配合規劃，陳明通提出所謂『中華民國第二共和憲法』草案、力推內閣制，不知是否假傳聖旨，坊間的解釋是陳水扁有意下台後繼續當總理。 在藍營方面，不少人心儀當年張君勱起草『中華民國憲法』的內閣制精神；也有人認為當前的憲政體制近似於法國第五共和國的雙首長制，亦即所謂的「自動換軌」（alternation），總統在朝小野大之際必須任命反對黨黨魁為閣揆。在2016年的總統大選，國民黨的朱立倫推動內閣制，此回則微調為「準內閣制」，只有郭台銘明確應允推動內閣制。至於民進黨，蘇貞昌擔任主席曾獨排眾議提出內閣制，眾人錯愕；新潮流在2017年也提內閣制版本，意圖不明。 當下，議者最大的訾議是總統權力太大，幾乎就是超級大總統，沒有人可以加以制衡。到目前為止，開出來的藥方形形色色，多半還是希望恢復國會對於閣揆的同意權，也就是雙首長制；馬英九建議將行政院併入總統府、由總統向國會負責，有點四不像；韓國瑜認為乾脆由總統兼閣揆，也就是將行政院虛無化，那就是採取百分之百的總統制了。民進黨的賴清德卸任閣揆之際有感而發，認為部會首長應該出身國會，聽起來又有內閣制的弦外之音。 政治人物在執政時期偏好總統制、在野則大談內閣制，前者不用分享權力、後者有合縱連橫空間，那是人之常情。如果執政之際倡議內閣制，不免讓人有政權恐將轉移的悲觀預期；至於很有可能選上總統、卻又願意當民選虛位總統，要不是對憲政體制的認識不清，再不然就是無可救藥的內閣制真實信徒。或許因為連續三任總統都是台灣大學法律係畢業的，贏者全拿、藍綠政黨對立不斷，眾人或許對內閣制有一些樂觀的遐想，不管是英國、德國、或日本。 如果回歸憲法文本、總統任命閣揆必須獲得國會同意，那麼，我們必須體認到法國第五共和國「左右共治」（cohabitation）的可能，國人是否可以接受。如果只是要求總統每年到國會發表國情咨文，或是由總統（國家元首）兼任閣揆（最高行政首長）、卻不用接受備詢，不脫總統制的架構。相對地，要是總統必須以閣揆身分接受備詢，那麼，除了是否合憲的問題，那是破壞總統制立法行政分立的基本原則；同樣地，部會首長必須是現任立委，那是內閣制要求。 一般而言，憲政改造的時機不外國家面臨重大挑戰、或危機，加上人民覺悟當下的憲政體制是病痾，這時候，政治人物才有可能相信坐收有政治租，朝野政黨才有意願握手言歡。在2005年的憲法第七次增修，除了有林義雄國會減半的壓力，關鍵在於民進黨與國民黨有共識，盤算以單一選區殲滅親民黨、及台聯黨；當下，看不出全面執政的民進黨、或是很有可能即將全面執政的國民黨，會有自廢武功的誘因，更不用說比登天還難的修憲門檻。
* 引言於競爭力論壇主辦「啟動修憲、走向內閣制」座談會，台北，台大校友會館，2019/6/6。 |