|
||||||||
|
原住民族的集體權* 施正鋒 國立東華大學民族發展研究所教授兼原住民學院院長
|
||||||||
|
|
||||||||
|
壹、前言 以人權發展的先後來看，Karel Vasak的「人權三代論」將人權分為三大類：（一）屬於第一代人權的公民權、以及政治權（civil、political rights），（二）屬於第二代人權的經濟權、社會權、以及文化權（economic、social、cultural
rights），以及（三）屬於第三代人權的共同權（rights of solidarity）、發展權、環境權、以及和平權（Baehr, 1999: 6）。在這裡，「共同權」，是指因為隸屬於某個集體的身分而享有的權利，又被稱為「集體權」（collective
rights）、或是「集團權」（group rights）。 集體權／共同權包括婦女權、兒童權、以及「少數族群權利」（minority rights）。其中，Alston（2001: 2）把少數族群權利稱之為「peoples’ rights」，而Crawford（1988）則稱之為「rights of peoples」。「原住民族權利」（indigenous rights）可以當作廣義少數族群權利的一種，也可以獨樹一格，視為集體權的一種。這些權利是「既有的」（inherent、existing、或already-existing），而非由他人所「授與」（conferred、granted、或delegated）、或「創造」的（created）（RCAP,
1992: 8; Kymlicka, 1998: 144-45）。 另一方面，Patrick
Thornberry（1995: 15-16）根據權利負載者／所有者（bearer） 的身分，也將人權分為三大類：（一）所有住民的生存權、以及自由權，（二）所有國民的公民權／政治權、以及平等權／反歧視，以及（三）少數族群的認同權／文化權。那麼，我們可以依據『聯合國『原住民權利宣言』（2007），把原住民族所享有的權利概分為生存權、以及平等權兩大類：生存權／生命權關切的是如何保障原住民的起碼生存，而平等權則要積極地推動原住民的基本權利。我們又可以將平等權區分為公民權、以及集體權：前者關心的是如何確保原住民個人不被歧視；後者則以原住民集體為關照的單位，包括認同權、自決權、文化權、財產權／土地權、以及補償權。我們將上述權利整理如圖1；另外，我們把相關自治的權利整理如圖2：
貳、集體權在國際法的發展 從傳統的自由主義（Liberalism）立場來看，集體權與個人權是無法相容的，因為它似乎潛在帶有對個人自由的威脅。然而從社群主義（Communitarianism）的觀點來看，個人與社群及社會是分不開的，因此除非少數族群的生存權及認同權獲得保障，個人的權利將無所歸屬（Johnson, 1995: 187; Lerner, 1991: 29）。在這樣的認識下，當前的國際思潮是認為光以個人為中心的生存保障、及反歧視原則是不足的，因此主張必須進一步確保原住民的集體權，尤其是自決權。這也就是Petersen（n.d.: 6）所謂的：「尊重團體中的個人，同時尊重由個人組成的團體」。 自決權始於法國大革命，並經美國威爾遜（Woodrow Wilson）總統大力鼓吹，但『國際聯盟憲章』（1919）並未提及。當時各國關切的是如何透過條約來保護宗教、或語言上的少數族群，雖然將保護少數族群作為加入國際聯盟的先決條件，然而，由於強權間的角力，這些安排不如說是用來清算第一次世界大戰東歐及中東的戰敗國，而西歐、蘇聯境內的少數族群及美洲的原住民並未被考慮在內（Rosenne, 1992: 514; Sigler, 1983: 74-76）。當時的國際法院（PCIJ）不只不承認原住民的國際法人的資格、不承認原住民的集體權，連少數族群的集體權也不被承認，也就是說，被保護的對象只限於少數族群的個別成員，而非少數族群本身（Lerner, 1992: 214；1991: 9-14）。 第二次世界大戰結束以來，情況才稍有改善，聯合國開始將人權的關注由父權式的（paternalistic）保護轉向推動天賦（inherent）權益，不過，基本的關心對象仍然侷限於個人。這種視集體權為毒蛇猛獸的心態，主要是不願破壞現有國家領土的完整。譬如說，『聯合國憲章』(1945)在第1條、第2款、及第55條提及「尊重民族 [peoples] 的平等權及自決之原則」，在第3款誓言「促進對人權及基本自由權的尊重，不因種族、性別、語言、或宗教的差異而有所別」，卻未對少數族群的集體權有所著墨。 同樣地，『世界人權宣言』（1948）並不承認集體權。它在第2條強調「每個人 [everyone] 享有本宣言公告的所有權利及自由，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他意見、……而遭到歧視」；第7條提到的是「所有的人 [all] 在法律之前平等，受到法律的公平保護，不受任何歧視」，都是指個人的權利，並未關照到少數族群的保護。當時雖然有人建議納入有關少數族群的條款，卻未被接受，主要的阻力還是在各國擔心外力介入（Lerner , 1991: 14; Eide,
1992: 221）。 首度提到集體概念的是聯合國在1948年通過的『防止暨處罰滅種罪行條約』，它在第2條定義滅種時提及「民族、族群、種族或宗教團體」。不過其重點在保護這些團體的個別成員，並未具體提到集體權。聯合國大會在1960年通過『許諾殖民地及民族獨立宣言』，雖明文指稱「所有的民族都有自決權」，卻把對象限定於「非自治領地」，而原住民並不被視為殖民的民族，因此被排除在適用自決權的對象。此外，第6款作了但書，不能破壞國家的民族團結及領土完整。聯合國在1965年通過『消除各種形式種族歧視國際公約』，它雖然在定義「種族」時提及「種族、膚色、血緣、民族、或族群」等字眼，同樣地未明指集體權的概念。 真正規範到集體權的是『國際公民暨政治權規約』(1966)。它在第1條、第1款開宗明義指出：「所有的民族[peoples]享有自決權」，又在第2款賦予「所有民族可以自由處理其天然財富及資源」，並在第3款敦促簽約國「促成自決權的實現」[1]。不過，到底民族的意義為何，規約中並未詳述，而且其第26條又重回『世界人權宣言』的作法，強調的是「所有的人」（persons）。當時最有爭議性的是第27條，許多代表擔心少數族群會尋求分離，也有代表憂心新移民可能帶來的的衝擊，最後的妥協是提到「族群、宗教、或語言的少數團體 [minorities]」，卻把文化權、宗教權、及語言權限定為這些少數團體的個人（persons
belonging to such minorities）權利，而非集體權，因此造成日後各家南轅北轍的詮釋（Lerner, 1991: 14-16; Eide,
1992: 221-22）。即使是如此，原住民也往往被排除在少數族群的定義之外。 如前所述，1970年通過的『國際友誼關係及合作之國際法原則宣言』雖然誓言繼續推動『聯合國憲章』所揭櫫的民族自決權，卻又立即明文禁止破壞主權獨立國家的領土完整或政治團結，對自決權的尊重其實是形同具文。無怪乎英國國際法學者Malcolm N. Shaw（1992:
6）嘲諷道：「到目前為止，自決權的適用一直與國家領土完整的概念並用，以確保殖民地的領土架構不變」。 在1970年代中期，原住民非政府組織（NGOs）一一成立，積極在國際上推動建立國家與原住民之間互動的嶄新架構。經過20年的慘澹努力，終於在1994 年由來自世界各地的原住民代表通過宣示性的『原住民族權利國際規約』（Ryser, 1994）。該規約除了羅列原住民基本權利外，並宣示「原住民為民族」（Indigenous Nations are peoples），因此依據自決權，「在維持其獨特的政治、經濟、社會、及文化特色的同時，原住民有權自由選擇完全參與一國的政治、經濟、社會、及文化生活，卻又不放棄其天賦的主權」。 聯合國『原住民權利宣言』所提供的架構，不脫以「自治政府」（self-government）的方式來行使自決權，也就是說同意讓原住民有權決定自己的政治制度、以自己獨特的方式來參與政治，並要求各國政府尊重與原住民簽訂的任何條約或協定，而紛爭應由國際團體來解決。 貳、原住民族的主權 「主權」是指在特定領土範圍內能行使至高無上的權威。從法國大革命以來，民族主義譜為是人接受，揭櫫「人民主權」（popular sovereignty、或people’s sovereignty）的理念，也就是主權屬於人民所有。即使在經濟全球化的走向，傳統民族國家的主權觀仍然屹立不搖。在這樣的脈絡下，原住民族的主權由如何取得定位？ 在西方主流社會科學家的眼中，原住民族的文明發展程度低落，缺乏西方個人財產權、或土地權的概念，加上原始的漁獵採集的經濟型態，並未充分利用土地，任何人都可以前來開發，因此用不著取得其同意。原住民族在白人「發現」美洲之際，已有他們自己的政治組織，並且享有主權，而他們並不願意出讓土地，後者必須尋求不用取得前者同意的方式（Tully, 1995: 70-78）。 從原住民族的角度來看，當年的台灣並非「無主之地」（terra nullius），而祖先被征服、土地被侵略、被強行納入所謂的國家，也完全未經其同意；也就是「原住民族﹝的﹞主權」（indigenous
sovereignty）被墾殖者的「國家主權」（state sovereignty）所侵犯。 截自目前為止，台灣原住民族運動者對於主權論述的運用，仍然是小心翼翼。譬如說，到底民族權是原住民族應有的權利、還是政治運作上「漫天要價、就地還價」的策略？到底原住民族的主權範適用圍何在？是所有台灣、其歷史居留地、現有棲息地、或是與漢人協商談判下的自治區？難道原住民族主權的實踐層面僅限於土地？這些都有待更進一步的探討。 参、民族自決權 民族自決權是一個民族要求決定自己的前途及命運的集體權利，主張各民族有權決定自己的政治定位、追求自己的經濟、社會、及文化發展（Laenui, 1993: 4; De Obieta-Chalbaud, 1985）。自決權在『國際公民暨政治權規約』及『國際經濟、社會、暨文化權規約』（1966，第1條）中早已規範得一清二處，而且並無任何國際規約禁止原住民行使自決權，因此原住民的自決權和其他民族的自決權等同（Lam, 1993）。 不過，西方國家多認為原住民族原本只有以血緣關係組成的部落，也尚未建立現代國家，並無西洋式的政治制度，又無對等的政府出面與墾殖者談判，因此沒有資格要求自決權。也就是說，原住民族因為沒有國家，所以不能行使自決權；同樣地，原住民族又因為沒有自決權，所以無法建立自己的國家（Sheleff, 1992; d’Errico, 1997: 3, 7-8）。 此外，戰後國際間流行的是所謂的「鹽水」（salt-water）或「藍海」（blue-water）的去殖民化原則，主張殖民地的資格決定於該地是否與殖民者隔著海洋[2]，也就是說由海外入侵者佔領的地方才算殖民地、才有自決權，而被國家包圍而陷於內部殖民的原住民族，不能算真的被殖民，自無自決權（Anaya, 1996: 43, 60）。Riggs（1998: 8）認為這些「被包圍的領土」（enclave）不可能取得獨立，務實的訴求是自治。 由此可見，各國政府最忌憚的原住民集體權是自決權，因為不管是那一種形式，都正面挑戰到墾殖國的正當性，尤其是沒有人願意放棄對原住民族土地的控制，加上境內非原住民族的少數族群可能群起仿傚，自然要強烈抵制自決權。當然，如果自決權只是宣示性的具文，尤其是不牽涉到土地的歸還、或補償，就沒有甚麼好反對的。 相對而言，原住民族既然從未放棄這塊土地的主權，因此他們要求行使自決權是天經地義的。即使我們體認到如何調和原住民族的自決權、以及國家領土的完整，這是墾殖國家為了長治久安所必須尋求定位的重要課題，卻不能因此否定原住民族的自決權。理論上而言，原住民族自決的選項有可能是獨立建國、自由結合、或是自治，還有相當的思考空間。理論上而言，原住民族的自治權與國家領土的完整，真的無法相互調和？果真兩者相互排斥，一定要原住民族來屈就墾殖者？ 肆、自治權 面對原住民族與國家的定位，台灣原住民族的訴求大致不逾越行使「自治權」（autonomy）、或設立「自治政府」（self-government）的訴求，不脫聯合國『原住民權利宣言』以自治政府來行使自決權的架構：也就是同意讓原住民族來決定自己的政治制度、以自己獨特的方式來參與政治，並要求各國政府尊重與原住民簽訂的任何條約或協定，若有紛爭則由國際團體來解決。 到目前為止，原住民族的自治訴求，並未獲得主流媒體的注意，也尚未引發學術界的熱烈迴響，而一般人頂多視為空谷足音。有關除了以經濟上可行性的質疑外，漢人社會最大的擔憂仍然是自治區是否會割裂台灣的領土完整，尤其是在面臨外來中國威脅之際；也有懷疑水資源、水土保持、以及國家公園管理等困難，擔心整體社會的福祉是否會受損；更有人以原住民日漸移居都會區，在離散的情況下，恐難劃分地域式的自治區。其實，不管是行政劃分、財政挹注、戶籍掌握、或是環境生態的整體規劃，都是在技術上可以克服，最大的障礙還是在「原住民是否有能力自治」的疑問。 如今，在主流政治論述主張廢除鄉鎮長直選之際，打擊最大的還是原住民族自治權的實踐。這裡牽涉的是菁英對一般百姓的不信任、中央對邊陲的鄙視，或許，還有些許和人沙文主義的偏見。在中央政治力企圖貫穿地方政治之際、在政黨政治走軟之際，一緊一鬆，難以預料原住民族合縱連橫的自由度。 參考文獻 Alston,
Philip. 2001. “Introduction,” in Philip Alston, ed. Peoples’ Rights, pp. 1-6. Oxford: Oxford
University Press. Anaya, S.
James. 1996. Indigenous Peoples in International Law.
New York: Oxford University Press. Baehr,
Peter R. 1999. Human Rights: Universality in Practice.
Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave. Crawford,
James, ed. 1988. The Rights of Peoples. Oxford:
Clarendon Press. De Obieta-Chalbaud, Jose A. 1985. “Self-Determination of Peoples as a
Human Rights.” Plural Societies, Vol.
16, No. 1, pp. 61-79. D’Errico, Peter. 1997. “American Indian Sovereignty: Now You See It, Now You
Don’t.” (http://www.nativeweb.org/pages/legal/sovereignty.html) Eide, Asbjorn.
1992. “The
Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities,” in Philip Alston, ed. The United Nations and Human Rights: A
Critical Appraisal, pp. 211-64. Oxford: Clarendon Press. Johnston, Darlene
M. 1995. “Native Rights as Collective Rights: A Question of Group
Self-Preservation,” in Will Kymlicka, ed. The
Rights of Minority Cultures, pp. 179-201. Oxford: Oxford University
Press. Laenui, Poka. 1993. “A Primer on International
Activities as Related to the Quest for Hawaiian Sovereignty.” (http://www.opihi.com/sovereignty/internet_law.txt
) Lam, Maivan C. 1993. “Statement before United
Nations Working Group on Indigenous Populations.” (http://www.halcyon.com/pub/FWDP/International/maivan/txt) Lerner, Natan. 1992. “The 1989 ILO Convention on Indigenous Populations: New Standards?” in Yoram Dinstein,
and Mala Tabory, eds. The Protection of
Minorities and Human Rights, pp. 213-31. Dordrecht, Netherlands: Martinus Nijhoff. Lerner, Natan. 1991. Group Rights and
Discrimination. Dordrecht: Martinus Nijhoff. Morris, Glenn T.
n.d. “International Law and Politics
Toward A Right to Self-Determination for Indigenous Peoples.” (http://www.halcyon.com/pub/FWDP/
International/int.txt) Petersen,
Robert. n.d. “Some Reflections on Group
Rights Principles.” (http://www. halcyon.com/pub/FWDP/International/grouprt.txt) Riggs, Fred
W. 1998. “Indigenous
Peoples and Ethnic Nations: The Concept of E’Claves.” (http://www2.hawaii.edu/~fredr/clave.htm) Rosenne, Shabtai.
1992. “The Protection
of Minorities and Human Rights,” in Yoram Dinstein, and Mala Tabory, eds. The Protection of Minorities and Human
Rights, pp. 513-18. Dordrecht, Netherlands: Martinus
Nijhoff. Ryser,
Rudolph C. 1994. “Evolving New International Laws from the Forth
World: The Covenant on the Rights of Indigenous Nations.” (http://www.halcyon.com/FWDP/
icrinsum.html) Shaw, Malcolm N.
1992. “The
Definition f Minorities in International Law,” in Yoram Dinstein,
and Mala Tabory, eds. The Protection of
Minorities and Human Rights, pp. 1-31. Dordrecht, Netherlands: Martinus Nijhoff. Sheleff, Leon Shaskolsky.
1992. “A Tribe Is A
Tribe: On Changing Social Science Concepts and Emerging Human Rights,” in Yoram Dinstein, and Mala Tabory, eds.
The Protection of Minorities and Human Rights, pp. 301-24.
Dordrecht, Netherlands: Martinus Nijhoff. Sigler, Jay
A. 1983. Minority Rights: A Comparative Analysis.
Westport, Conn.: Greenwood Press. Thornberry,
Patrick. 1995. “The UN Declaration on the Rights of Person Belonging to National
or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities: Background, Analysis,
Observations, and an Update,” in Alan Phillips, and Allan Rosas, eds. Universal Minority
Rights, pp. 13-76. Turku: Åbo Akademi University Institute for Human Rights. Tully, James.
1995. Strange Multiplicity: Constitutionalism in an Age of Diversity.
Cambridge: Cambridge University Press. * 與談於台北縣政府主辦「98年度原住民族政策論壇」，2009/3/30-31。 [1] 同年通過的『國際經濟、社會、暨文化權規約』在第1條有完全相同的款項。 [2] 國際聯盟會員國把被殖民的民族(colonized
peoples) 分為境內、境外兩種，最後因為擔心失去政治權力及經濟資源的控制，只允許前者有自決權 (Ryser, 1988: 3)。 |
