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施正鋒 國立東華大學民族發展研究所教授兼原住民民族學院院長
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Indigenous peoples have the right to determine their own
identity or membership in accordance with their customs and traditions.
『聯合國原住民族權利宣言』（2007：33條1款） 根據『聯合國原住民族權利宣言』（2007），原住民族有權根據他們的慣俗、或是傳統，決定自己認同、或是成員資格。就與台灣相似的美國、澳洲、紐西蘭、以及加拿大等所謂的墾殖國家（setters’ state）而言，對於原住民族認同權的保障，我們可以使用光譜的方式來呈現（圖1）：紐西蘭最合乎聯合國的期待，也就是在人口普查之際，除了問受訪者是否具有毛利血統（包括通混者），基本上是採取個人自我認定的方式；澳洲則在血緣、以及自我認定之外，還要加上是否為所居住的社區接受；美國政府指作族群認定，至於個別的身分識別，則交給部落政府來決定；加拿大的認同權與前者差距較大，由政府獨斷原住民族的身分認定。台灣的作法近於加拿大，屬於他者的認定。
在日治時期，殖民者用戶口制度將原住民劃為「高砂族」、以及「平埔族」兩大類，也就是將清治時期的「生蕃」、「熟蕃」的分法加以制度化，不過，平埔族至少還保留往昔「熟番」的身分。戰後，國民黨政府乾脆拒絕賦予平埔族在國家體制內存在的資格，在1954年（4/9）台灣省政府的一紙行政命令（『台灣省政府令』（肆參）府民二字第33172號）：「居住平地之平埔族應視為平地人，列入平地選民名冊。」平埔族從此淪落為喪失身分，正式從國家體制平空消失。 雖然台灣省政府在1956年（10/3）頒布『本省平地山胞認定標準』（『台灣省政府令』（肆伍）府民一字第109708號），明文規定「凡日據時代居住平地行政區域內，其原戶口調查記載為「高山族」者、為平地山胞。」不過，由於這裡只提到「高山族」，並未觸及戰前的平埔族的身分，因此，先前被排除在山地同胞之外的平埔族，再度因為行政上的疏失而被遺忘。雖然政府當時開了一個窗口（1956/10/6-12/31），允許戶口調查簿漏失、或是無可考察者，可以「檢具資證明文件及平地山胞二人之保證書」為由，向地方政府申請「登記」為平地山胞，問題是，平埔族原本就不是被登錄為高山族／生番，既然沒有山地同胞的要件，除非有族人陰錯陽差被列為「住在平地的高山族」，否則，又如何取得平地山胞的身分？
次年，台灣省政府倒是在1957年（1/22），特別再以以行政命令來加以澄清（『台灣省政府令』（肆陸）府民一字第128663
號）： 日據時代居住平地行政區域內，而戶籍簿種族欄記載為「熟」，於光復後繼續居住平地行政區域者，應否認為平地山胞乙節，應依照「平地山胞認定標準」第一項第一款之規定，經聲請登記後，可准予登記為「平地山胞」。 並且規定在兩個月內補辦登記（1957/5/10-7/10）。同時（1957/1/23），又在答覆花蓮縣政府所提疑義，有關「間有少數為卑鄙感驅使，致不願意為平地山胞登記申請者」，台灣省政府民政廳作如此的解釋（『台灣省政府民政廳代電』（四六）民甲字第00670號）：「查當事人如不願意登記為平地山胞者，自無強予登記之必要。」同樣地，在回答屏東縣政府的疑問之際（1947/3/11），台灣省政府民政廳除了重申「日據時代居住平地，其種族為『熟』，應認為平地山胞」的標準，又作了類似的排除性說明（『台灣省政府民政廳代電』（四六）民甲字第01957號）：「原為平地山胞，此次登記期間，不願申請登記為平地山胞者，無強予登記之必要，前經核復有案。」 在這裡，對於因為面對歧視而不願意（或是不敢）登記為山胞者（特別是平埔族），政府反而是一反往昔，將主觀意願的比重放在客觀條件（戶籍登記）之上，只不過，這裡採取的是負面的意願、而非正面的意願。日後，這項但書往往被解釋為平埔族人當年是否有當原住民意願的指標，並未考量到當時的文字不只是含混不清（vague）、而且條文的規定並未周延（incomprehensive），對於處於驚弓之鳥般狀態的平埔族而言，委實有失公允。 原住民族在1994年6月23日舉行的「爭取『正名權、土地權、自治權』入憲大遊行」，平埔族群幡然現身，開始向政府提出正名的要求。大體而言，行政院原住民族委員會對於平埔族的訴求，大致上是抱著樂觀其成的態度，而地方政府也樂於配合舉辦嘉年華會式的祭典活動。最具有歷史意義的是，台南縣政府在2006年成立「西拉雅原住民事務委員會」。 到目前為止，平埔族運動的策略，大致可以分為幾個層面來看。首先，就主管單位而言，有人主張在現有的原民會下面，爭取增列「平埔族」；也有人認為，倒不如另起爐灶，在行政院下面增設平埔族委員會，類似客家委員會的性質；另外，有人以為在文化建設委員會裡頭，設置專門的處級單位。 由政府改造的走向來看，精簡已經成為不可避免的趨勢，連原有的原民會、以及客委會，都要面對行政學者要求裁併為族群委員會的壓力，因此，如果要在行政部門另外成立專門單位，幾乎是不可能。 然而，走原民會的途徑，迄今，並不十分順遂。遷徙花蓮的平埔族噶瑪蘭人，多虧安身立命於高山阿美族人之間，並且能僥倖保有原住民的身分，日後才有可能以「復名」的方式，正式成為國家承認的第十一個原住民族。相較之下，戰後失去原住民身分的其他平埔族人，要取得原住民身分，似乎是遙遙無期，更不用說在日治時代、甚或是清治時期就被迫選擇「作人」的熟番。 在解嚴之後，一向自詡推動原住民族權利保障的民進黨政府，竟然採取嚴格的原生性認定標準，主要的原因，應該是原住民身分代表著根據補償原則所作的國家保障；在資源有限的情況下，為了避免最弱勢族群的福利被排擠，技術官僚只能尋求學者提供看來較無爭議的「客觀」辨識指標。 終究，中央政府的政策，還是決定於平埔族的自我定位，也就是說，平埔族必須向當前具有原住民族身分者說服，究竟平埔族取的原住民身分的意義何在。如果只是由集體認同做出發，企盼文化上的還我尊嚴、或是社會上的象徵地位，那麼，阻力才有可能化為助力；如果堅持分享憲法上對於原住民個人權益的保障，除非整個餅做大，開門的機會恐怕不大。 在實際操作上，既然台南縣政府已經走出第一不，接下來，或許可以開始著手平埔身分的登記，在沒有物質誘因的情況下，測試主觀意願的強弱；至於平埔族的認定標準為何，可以由各族自訂，不用硬性排除自我認定的方式。在中央政府方面，不妨要求在十年進行一次的人口普查中，嘗試著讓大家作族群歸屬的選項，並且鼓勵平埔族填上自己的族群別，作為政府文化政策的參考；這樣的作法，有別於目前的個人身分註記，不會因為個人族群身分曝光而造成日常生活的歧視，也與原住民福利不相干。 除了行政部門，我們也可以尋求立法部門，特別是能否有立法院的決議文，或是進一步有相關的法案，譬如『平埔族認同法』、或是『平埔族文化資產法』，國家至少承認平埔族存在的事實，多少有撫慰平埔族被迫接受同化的歷史悲情。 有關於走司法途徑的可能，也就是把位階拉高到憲法層次，要求大法官會議的釋憲。從美澳紐加的經驗來看，由於這些國家採取英美法，原住民由最高法院攻堅，進而逼迫立法、以及行政部門配合。不過，我們必須先做充分的論述準備，尤其是要指出目前的法律、或是行政措施有何違憲之處。如果大家選擇這一條路，將是一場馬拉松賽跑。 我們以為，安內才能攘外。如果眾多平埔族群不能有起碼的共識，體制內的努力將難有成果。站在西拉雅族的立場，究竟這是俄羅斯娃娃的最內層（圖2），還是本身與平埔族平起平坐（圖3），甚或是一個獨立於原住民的個體（圖4）？
施正鋒：美國俄亥俄州立大學政治學博士 (1991)；東華大學民族發展研究所教授兼原住民民族學院院長、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授、台灣原住民教授學會常務理事、《台灣原住民族研究季刊》總編輯、《台灣原住民族研究論叢》編輯委員；著作有《族群與民族主義──集體認同的政治分析》(1998)、《台灣人的民族認同》(2000)、《台灣民族主義》(2003)、《語言政策及制定『語言公平法』之研究》(2003)（與張學謙合著）、《台灣客家族群政治與政策》(2004)、《台灣原住民族政治與政策》(2005)、《各國原住民人權指數之比較研究》(2005)（與李安妮、朱方盈合著）、《台灣族群政治與政策》(2006)、《台灣政治史》（2007）、《原住民族人權》（2008）等。 * 引言於台南縣政府舉辦「西拉雅平埔熟番原住民正名座談會」，佳里，蕭壠文化園區，2008/12/14。 |
