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原民族的漁獲權* |
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施正鋒 東華大學原住民民族學院院長 |
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壹、前言 原住民族的漁獲權（fishing rights、rights to fish）可以從文化權、以及土地權／財產權著手。從文化權的角度來看，由於原住民族有權保有其文化特色，而自然環境、以及土地資源是維繫其獨特文化所必須，因此，如果將漁獲視為廣義的土地資源、或是自然環境的一部分，就可以間接由文化權推演出漁獲權。至於土地權，一般包括土地、領域、以及相關資源的擁有；由於海洋被視為廣義土地的一種，而漁獲是海洋裡頭的資源，因此，原住民的漁獲權可以算是海洋權（see rights）的一部分。 聯合國在1966年通過『國際公民暨政治權公約』（International
Covenant on Civil and Political Rights），規定「所有民族可以自由處理其天然財富及資源」（第1.2條）。該公約強調，少數族群的文化權不可被剝奪（第27條）；根據聯合國人權委員會的解釋，「文化的表現有多種形式，包括與土地資源使用相關的特別生活方式，尤其是對於原住民族而言」，由此可見，文化權與原住民族的資源權又是分不開來的因此。聯合國在2007年通過『原住民族權利宣言』（United Nations
Declaration on the Rights of Indigenous Peoples），明言原住民族擁有其傳統土地、領域、以及資源，並訓令各國應該立法加以承認、以及保護（第26條）。 有關原住民族的漁獲權，一般分為慣俗（customary）、以及商業性（commercial）兩種。原住民族的商業性漁獲權是否獲得國家保障，可以說是原住民族實踐經濟性民族自決權的重要指標。 貳、美國 對於住在太平洋岸的美國西北地區原住民來說，漁獲是他們生活不可缺少的一部分，尤其是在飲食方面。在十九世紀中葉，這裡的原住民開始與聯邦政府協商條約，其中，他們最關心的不是陸地領域的劃分，而是能否自由前往沿海、以及河岸，以確保傳統的漁獲場。大體而言，他們讓渡了大約6,400萬英畝的土地，以交換現金補償、政府援助、以及漁獲權的保障。在華盛頓州，美國聯邦政府與26個原住民族簽訂條約，保證他們可以撈補漁產。 不過，隨著漁業在十九世紀末開始發展，原住民的漁獲權開始被蠶食鯨吞。西北地區的州政府通過的法律不僅違背聯邦政府當年的承諾，還對原住民撈補的方式加以限制、甚至於禁止。雖然美國聯邦最高法院早在『維南斯案』（U.S.
v. Winans, 1905），確認西北地區印地安人的漁獲權，不過，州政府、以及內政部還是我行我素。在二十世紀前半葉，由於河流品質被破壞，影響鮭魚的產量，大量限制原住民的漁獲量。 面對這樣的困境，華盛頓州的印地安人從1964年起，開始進行抗議（fish-in），特別是耆老故意選擇在州政府禁止的季節、以及地點從事撈捕，希望政府不要食言而肥。當然，他們必須面對入獄、漁具充公、甚至於肢體暴力。由於知名藝人馬龍白蘭度、以及珍方達等人推波助瀾，讓全國的老百姓注意到原住民的不滿，聯邦政府官員開始感到不安。 在這樣的脈絡下，聯邦最高法院開始願意接受有關原住民漁獲權的案子。在前後兩個『浦雅樂埔案』（Puyallup
Tribe v. Department of Game of Washington, 1968、Department of Game of Washington v. Puyallup Tribe, 1973），聯邦最高法院確認原住民的漁獲權，不過，把漁具的規定權限交給州政府。華盛頓地區法院在『華盛頓案』（U.S.
v. Washington, 1974），判定西北地區的原住民可以獲得50%的漁獲權，後來並且獲得最高法院的確認。 目前，美國印地安人在現有的領域裡頭，既有的主權賦予部落相當的權力來管理保留區的資源，包括水權、漁獵權（漁獲權、狩獵權）、礦權、以及木材資源。 參、澳洲 早在十八世紀，北領地就有來自印尼群島的漁民前來，彼此進行交易關係。一直要到1906年，當時管轄北領地的南澳議會以維護領土完整為由，通過法律禁止由來已久的漁獲交易。大體而言，目前澳洲對於漁獲權的做法願落後於美國、紐西蘭、以及加拿大，也就是說，只限於慣俗所需，不像其他安格魯薩克森國家的做法，漁獲權僅次於保育上的需要，並不反對商業上的用途。 自從澳州聯邦政府在1976年通過『北領地原住民土地權法』（Aboriginal
Land Rights (Northern Territory) Act），承認原住民的土地權，各省也相繼類似的土地權法案。雖然澳洲聯邦政府的『漁獲管理法』（Fisheries Management
Act, 1991 (Cth)）提供漁獲權的法律依據，不過，並未規範原住民的漁獲權，也沒有提及原住民在漁獲管理的參與。高等法院在,1992年作成『瑪莫案第二號』判例（Mabo No. 2），確認原住民在習慣法下的土地權，迫使政府加緊通過『原住民土地權法』（Native Title Act,
1993 (Cth)）；該法雖然承認原住民習慣法之下的漁獲權，並不承認商業性的漁獲權。後來的『原住民土地權修正法』（Native Title
Amendment Act, 1998 (Cth)），更是以行政程序加以限制。 在省級方面，北領地的『漁獲法』（Fisheries Act, 1995
(NT)）規範原住民以傳統方式使用資源的方式，排除原住民漁獲的商業上的用途。根據相關的『漁獲法規則』（Fisheries Act
Regulations），住在海岸的原住民社區、以及土地信託基金可以申請執照，並在規定的範圍內捕撈特定的漁產，不過，不能把漁獲賣給漁產業者作轉賣。 聯邦政府通過的『托雷斯海峽漁獲法』（Torres Strait
Fisheries Act, 1984），不僅明文保障托雷斯海峽原住民的傳統漁獲權，也支持其商業漁獲權。根據該法成立的「保護區共同管理局」（Protected Zone Joint
Authority），除了鼓勵當地原民參與商業漁獲的管理，並從2000年起，不再頒發商業漁獲執照給非原住民，因此，非原住民漁民必須向原住民購買現有的執照；另外，共同管理局從2007年起，把70%的漁獲保留給原住民，剩下的再分配給非原住民漁產公司。 肆、紐西蘭 紐西蘭的法院通常稱呼毛利人的漁獲權為「慣俗商業權」（customary
commercial rights），因為在白人於十八世紀後期前來之際，毛利人的漁獲已經相當商業化，此外，當時的白人墾殖者也相當倚賴與毛利人的漁獲交易。一直要到1860年代，英國人對毛利發動戰爭，開始立法限制毛利人對於土地資源的掌控，規定毛利人指可以在特定海域進行慣俗用的漁獲撈補。隨著白人漁業的發展，政府往往以保育為幌子來限制毛利人的慣俗漁獲權，實質上是鼓勵白人商業性漁獲、以及休閒性釣魚的發展。在這樣的情況下，毛利人為了慣俗、或是維生所需的漁獲，必須向政府申請許可證，只能在特定的時間、地點、以及數量來進行漁撈。 雖然當年毛利人與英國前訂的『外坦及條約』（Treaty
of Waitangi, 1840）提及毛利人對於土地、森林、以及漁獲的所有權，不過，漁獲權一直被作最狹義的解釋，也就是限於非商業的維生所需。儘管『漁業法』（Fisheries Act, 1983）聲明此法並不影響毛利人的漁獲權，不過，政府在1986年通過的『漁業修正法』（Fisheries Amendment
Act），進行商業漁獲權的「私有化」（privatisation），將漁獲量作配額管理（quota management system、QMS），表面上的理由是要限制商業性漁獲的發展，事實上卻把原本完全屬於毛利人的漁獲權轉移給非毛利人，沒有考慮毛利人傳統對於漁獲的所有權。 高等法院在1987年的『鐵維希案』（Te Weehi
v. Regional Fisheries Officer），將毛利人的漁獲權與土地權脫鉤，不需經過國會立法再確認。一直要到1989年通過的『毛利漁獲法』（Maori Fisheries Act），政府才將10%的商業漁獲量分配給毛利人。在1992年通過的『外坦吉條約漁獲權法』（Treaty of Waitangi
(Fisheries Claim) Settlement Act），政府除了保證毛利人的漁獲自用權以外，以參與管理、以及商業利益分配來交換毛利人放棄商業漁獲權。經過將近二十年的談判，政府通過新版的『毛利漁獲法』（Maori Fisheries Act,
2004），設立「毛利漁獲基金」（Maori Fisheries Fund），逐步把新成立的「毛利漁獲公司」（Maori Fisheries Settlement）的資產轉移給部落。 伍、加拿大 自從『卡爾德案』（Calder
v. Attorney-General of British Columbia, 1973）以後，加拿大政府透過Comprehensive Claims Process的簽約過程，開始承認原住民的土地權、資源權／地下的採礦權、以及漁獵權。不過，加拿大法院不太願意介入土地爭議，建議政府透過土地協定的方式來處理；至於究竟原住民可以取得多少權限，還是端賴個案談判的結果。根據加拿大憲法，也就是1982年通過的『憲政法案』（Constitution Act）當中，明文承認／確認「既有的原住民暨條約權」（第35條、第1款），進而約束政府法規對於原住民權利的可能限制。 加拿大最高法院在1990年的『麻雀案』判例（Sparrow v. the Queen）中，雖然考慮到相關的漁獲法規是否會限制到原住民的漁獲權，不過，對於憲法中對於原住民權利作有所保留的解釋。在1990年代，最高法院根據『麻雀案』的精神，在『范德皮案』（R. v.
Van der Peet, 1996）、『燻製公司案』（R. v. NTC Smokehouse Ltd, 1996）、以及『格拉斯東案』（R. v. Gladstone,
1996）三個案例中，判定原住民的土地權包括商業用途，特別是天然資源的開採。最高法院接著在1997年作了『德爾加目庫案』判決（Delgamuukw v. British Columbia），根據歷史使用、傳統所有權、以及口述史，判定英屬哥倫比亞省Gitksan及Wet’suwet’en印地安人擁有土地權。，在1999年『馬歇爾案』（R. v. Marshall）中，最高法院判定，位於大西洋海岸的Mi’kmasqs原住民族根據條約權，可以集體擁有商業性的狩獵、漁獲、以及採集權，不過，法院限定原住民的商業行為不能超過「維生」（moderate livelihood）所需。 在省級方面，魁北克在1984年通過『克里內斯卡比法』（Cree-Naskapi (of
Quebec) Act），要求原住民放棄一大片土地，以交換保留區、自治權、漁獵權、以及現金補償。英屬哥倫比亞省在2000年通過『尼斯噶最後協定法』（Nisga’a Final
Agreement Act），Nisga’a原住民獲得漁獲配額、以及參與管理權，同時也獲得1,500萬加幣來購買漁船；相對之下，英屬哥倫比亞省取得開採海床的權利。 |