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民主化過程中的政治制度改革*
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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與中南美洲、以及東歐國家的民主化比較起來，前者的困境主要是經濟發展、以及財富分配的問題，後者則有如何建立後共產制度的難題，而台灣民主政治所面對的挑戰更為複雜，具體而言，包括國家肇建（主權獨立）、民族塑造（國家認同）、以及國家打造（制度建構）等三項任務。 決定民主鞏固的因素，包含制度性、以及非制度性的因素（圖1）。一般而言，制度性因素包括憲政體制、選舉制度（包含初選制度）、以及政黨體系，特別是前二者，比較有人為擘畫的空間；非制度性因素包含政治文化、以及社會經濟結構，在短期內比較難以改變。我們將以憲政體制、憲政體制、選舉制度、以及初選制度的順序來討論。
壹、憲政體制 除了國號、領土、以及人權以外，憲法的核心在於憲政體制的規範，尤其是行政權與立法權之間的關係，也就是一般所謂的中央政府體制。大體而言，憲政體制可以約略分為總統制、內閣制、以及雙首長制（或稱半總統制、混合制）（圖2）。總統制的最大特色是行政權（總統）與立法權（國會）相互牽制；內閣制強調行政權與立法權合為一體，也就是執政黨（或是執政黨聯盟）必須掌握國會的過半席次，才能推派總理、掌管行政權；雙首長制在形式上比較像是總統制，有一個民選的總統，不過，總統任命的總理必須獲得國會的同意。 在民主化的過程中，我們透過增修條款的方式，已經進行過七次修憲工作，漸次恢復人民參與政治的權利，特別是在前總統李登輝主政時期的六次憲改，國會全面改選、北高市長直選；另外，透過凍省、以及國民大會虛級化，來間接進行「中華民國的台灣化」。在憲政體制方面，透過取消閣揆對於總統人事令的副署（1994）、以及立法院對於總統提名閣揆的同意權（1997），我們當前的憲政體制，大體已經遠離內閣制的框架。 不過，由於當年的修憲工作未竟全功，以致於在朝野對抗的情況下，對於中央政府的權責仍有相當大的爭議。具體而言，經過幾次修憲，行政院長直接由總統任命，已經不必經過國會同意，當然就不用再對國會負責，然而，增修條文仍然規定行政院對立法院負責，造成閣揆有權無責、總統有責無權的窘態。另外，如果行政部門認為國會通過的法案窒礙難行而提出覆議，必須有過半的立法委員支持，內閣制的遺跡尾大不掉，不像採取總統制的美國，總統只要在國會有三分之一席次即可；因此，在朝小野大的情況下，贏得總統大選的人無法實現對選民的承諾，反而必須執行反對黨通過的法案，如此違反民主課責的情況，可以說是制度殺人，並非民主政治的常態。 如果未來台灣的憲法真的能算是屬於台灣兩千參百萬人所有，必須至少符合兩個條件，也就是必須由我們自己來制定、以及為了我們所制定；前者有對外宣示的象徵意義，後者則是針對內部的政治整合而努力，分別代表台灣制憲的正當性、以及必要性。從「人民自決／民族自決」的原則來看，所有的人都有權利決定自己在政治、經濟、社會、以及文化上的安排，那麼，目前的國家體制畢竟是國民黨政權於戰後所硬加移植，並沒有獲得台灣人的同意。儘管民進黨政府嘗試著將中華民國體制加以馴化，畢竟還是借殼上市罷了，因此，不管中華民國憲法的實質內涵是否合宜，制定新憲就是台灣人要向世人展現想要有自己國家的決心，並且要以國家的重新定義來確定台灣的主權歸屬。
貳、政黨體系 就政黨體系而言，自從國民黨裂解以來，我國的政黨板塊還在進行盤整；然而，自從民進黨執政以來，似乎兩大黨有進行聯合壟斷的默契，也就是分別要鞏固自己的地盤，再透過總統大選來進行決戰，而單一選區、以及國會減半是最明顯的陽謀。誠然，由於仍有政黨比例席次，小黨尚可苟延殘喘；不過，當兩大黨醞釀提高分配席次的門檻之際，儼然就是要進一步以制度壓縮小黨生存的空間。 大體而言，政黨體系反映的是社會的基本結構，也就是讓選民在現有的政黨光譜都可以找到自己的代言人；相對之下，政黨應該提供負責的政黨認同，以尋求穩固的社會支持基礎，如此一來，才有可能將政黨體系加以制度化，為合理的政黨競爭建立穩定的機會結構。然而，當兩大黨試圖凍結政黨體系之際，其實就是強迫選民在認同的單一軸線作黑白分明的選擇，不容選民所關心的其他議題有進入議程的機會。 台灣團結聯盟（台聯黨）原本可以在民進黨的左右翼遊刃有餘（圖3），不過，在民進黨的排擠之下，為了在接下來的立委選舉殺出一條血路，只好在目前的政黨支配主軸另闢蹊徑。由於民進黨在經濟上採取放手的政策，使得財團有上下其手的機會，整個社會的財富分配漸有雙峰的趨勢，讓前總統李登輝覺得有突圍的空間，也就是讓台聯做「社會民主」的轉型。 其實，李登輝的樂觀並非沒有根據，也就是說，目睹馬英九無力整合內部的窘境，即使親民黨面臨泡沫化的危機，他判斷國民黨仍有裂解的可能；再加上民進黨諸派系如果因為總統、以及立委初選失利，屆時，很可能有人會憤而出走，這時候，左右逢源，還是有壯大的契機。如果政黨板塊又重回三分天下的局面，即使是兩大一小，嘗試跳脫二元對立的李登輝，不管總統大選的選舉聯盟、還是國會的立法聯盟，蛻變的台聯黨仍有左右政局的良機。 不過，除了立委選舉的戰術精算以外，李登輝應該是有更深一層的考量。就國家定位而言，他認為台灣已經獨立，剩下來的就是正名、以及制憲的工作，也就是所謂的「國家正常化」，因此，他會直言「從未主張台獨」、或是「台灣不必追求獨立」，對於「台獨教父」的稱呼也敬謝不敏。如果我們細緻考察李登輝自來的言論，一向強調「台灣優先」、以及「台灣主體」，近年來則力主「台灣的正常化」，特別是如何強化台灣人的國家認同，未必是昨非今是。
近日台灣政壇最大的震撼，是李登輝接受媒體所說的「我不是台獨，也從來沒有主張台獨」。其實，我們比較李登輝與民進黨的國家定位論述，最大的差別在前者自豪將外來政權本土化，也就是「中華民國的台灣化」、或是「台灣中華民國」；相對地，後者認為我們已經由「中華民國在台灣」提升為「中華民國是台灣」。如果國民黨真的作「去統納台」的調整，也就是提出「台灣是中華民國」，那麼，相較泛綠陣營的「土著化」、以及泛藍陣營的「內地化」，政黨之間在認同的軸線上日漸趨同。既然如此，政黨勢必尋求新的發展空間；在重圍中，台聯黨的政黨圖像應該可以做更清晰的呈現。 參、選舉制度 就國會議員選舉制度的結構面來看，我們可以解析為投票結構（包含投票對象、投票過程）、選區結構（包含選區範圍、選區大小）、以及換算公式（包含相對多數、絕對多數、比例代表制、半比例代表制）三個層面；如果我們根據換算公式來看，大致可以歸納為相對多數／絕對多數、比例地表制、半比例代表制、以及混合制（圖4）。自從1992年國會全面改選以來，台灣的立委選制採取單一不讓渡（區域選舉）、以及政黨名單（比例代表）的混合制，未來則採單一選區相對多數、以及政黨名單的混合制。
第七次修憲（2005）將國會席次由225減為113席，同時，未來的中選區制度調整為單一選區兩票制，具體而言，扣除原住民族6席、以及政黨比例代表34席，73席區域立委改為由單一選區產生。由於政黨比例代表（包括全國不分區、以及僑選代表）由選民直接投給心儀的政黨，不像過去採取小雞帶母雞的方式，也就是看區域立委當選人的黨籍來計算政黨的得票，因此，可以說是稍有進步。 不過，由於國會席次大縮減一半，每個立委的實質權力增加一倍，是否能達到督促立委行使職權，令人懷疑。此外，原本委員會因為立委出席意願不高的運作困難，未來，很可能更會淪為少數人操控的情況；有人建議開放立委參加委員會的數目，不再限定單一委員會，不過，在現況之下，立委都覺得分身乏術，即使立委有足夠的心力，很難想像委員會的安排如何避免時間衝突的難題。 根據政治學者的經驗法則，合理的國會席次數目是該國人口總數的三次方根。如果以台灣的人口為2300萬來估算，國會席次大致是285。盱衡世界上主要民主國家每個國會席次所代表的人口數來看（見表1），大致可以歸納成三類：第一類是平均每個國會議員的人口比為5萬之下，譬如紐西蘭3.1萬；第二類是在10萬上下，譬如加拿大10.0萬，台灣的10.2萬屬於此範疇；第三類是人口總數上億的國家，譬如印度高達184.3萬、美國62.7萬、日本25.2萬。台灣把國會席次減半到113席，人口席次比提高到20萬多（南韓為17.2萬，已屬偏高），整體而言，令人懷疑國會要如何有效監督行政部門。 其實，要評估國會的表現，除了立法的效率外，還有聯繫選民的功能，也就是代表性。一般而言，在總人口數不變的情況下，每個國會議員所代表的選民數目越少，不管是從服務、還是反映民意的觀來看，彼此溝通的機會、或管道就越大，其極大值就是採取直接民主、廢除代議政治。 另外，單一選區的設計，原本的思考是想要降低社會的兩極化。然而，在以相對多數直選總統之下，整個社會逐漸變成M型的分配，如此一來，如果單一選區相對多數的區域選舉，碰上勢不兩立的選區，既然是零和的遊戲規則，只會強化原本的社會分歧，屆時，屬於相對弱勢的一方，恐怕只有進行遷徙，才有可能獲得代表。 表1：主要民主國家國會議員選舉制度
來源：施正鋒（2004：226）。 ＊：包含平地原住民族、以及山地原住民族各三名，不過，並未說明是單一選區、還是維持複數選區。 肆、初選制度 候選人的產生是政治人才甄補的重要一環，基本上，這是正式選舉之前所進行的準備工作，主要的作用是如何將有資格、或是有意願的人選，成功地由登記者轉換為代表政黨出征的候選人。做一個負責任的守門員，當供過於求的時候，政黨必須事先替選民做有效的提名篩選，否則，如果任令有意參選者放牛吃草、甚至於兄弟鬩牆，不僅無法履行起碼的政治整合功能，也會斲喪政黨團結一致的形象；相對地，如果是在乏人問津的情況下，基於開疆闢土的考量，政黨勢必採取徵召。 一般而言，政黨的提名制度有三個面向：首先，是黨中央掌控提名、或是允許地方黨部分權的程度；再來，是政黨菁英允許一般黨員參與提名的程度，也就是所謂的黨內民主、或是民主化的考慮；最後，是政黨提名機制對外開放的程度，也就是由黨員擴及支持者，譬如美國式的直接初選，甚或於擴及一般的選民，譬如民進黨與國民黨此回所採取的民調方式。其實，這三個面向是高度相關的，也就是說，我們可以根據提名選擇者，適度的合併而作光譜式的呈現（圖5）。 在目前提名制度下，民進黨區域立委的提名是否成功，大體決定於基層經營（包括選民服務、或是豢養人頭）、以及知名度，尤以前者為重，特別是在重視人情、以及人脈的傳統選區。由於區域立委還要進行第二階段的民意調查部分，此種方式當然會強化現任公職的優勢，不利新人出線；此外，個人化的選舉方式將削弱傳統政黨的動員功能，淡化政黨擔任選民與國家連繫的角色；特別是電子媒體與媒體公關對於選戰的影響日益重要，除了說媚俗化以外，不可避免的是資本主義的色彩日重。 由於相互學習，民進黨、以及國民黨的候選人產生方式是結合黨員票、以及民意調查兩大部分。在黨員人數有限的情況下。在黨員票部分，除了有人頭黨員、以及口袋黨員的陋習，人頭大戶甚至於可以同時豢養兩大黨的黨員，人頭的投資報酬率與派系的配票與換票仍有相當可觀的影響，尤其是傳統選區的扭曲現象較為嚴重，扭曲黨員的意見。至於以民調方式決定初選，為民主國家所未見，候選人為了出線，除了要搶媒體曝光，還要以教戰所則來引導支持者作善意的回答，甚至於有大量申請臨時電話以誤導民調的抽樣。原本，民調是一種權宜之計，在未能採行美式初選的情況下，試圖使用一般選民的意向來了解支持者的偏好，同時也希望能藉此稀釋人頭黨員的扭曲，不過，在沒有公辦初選的情況下，民調所呈現的效度、以及可信度令人高度懷疑。
提名制度的好壞不只在於過程是否民主，還端賴是否對於所有有意參選者公平、過程是否有效率、以及是否能推出選民滿意的人選，更重要的是能不能藉此過程整合內部，同仇敵慨以羸得選戰。到目前為止，民進黨的提名制度比較傲人的部分是在形式民主；然而，在政治人物競相拉攏人頭黨員的情況下，只是假民主的外形來遂行派系的壟斷之實，使創黨黨員的影響力逐漸降低，兔死狗亨，也連帶地使他們對黨的向心力也日益下降。國民黨東施效顰，組織方式也會漸次受到影響。為今之計，只有公辦初選，以公權力量介入，才能遏制政黨內部的惡鬥。 * 引言於群策會主辦「國家正常化論壇──從台灣民主化到國家正常化」，台北，公務人力發展中心，2007/7/15。 |
