|
民主化與政治制度改革* |
||
|
施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
||
|
與中南美洲、以及東歐國家的民主化比較起來，前者的困境主要是經濟發展、以及財富分配的問題，後者則有如何建立後共產制度的難題，而台灣民主政治所面對的挑戰更為複雜，具體而言，包括國家肇建、民族塑造、以及國家打造等三項任務。 就國家打造（state-building）的任務而言，就是想辦法要讓大家相信，國家制度是為了所有人的安居樂業而設計的，並非為了獨厚某個族群，也不是要剝奪某個族群的財富、重新分配給其他族群。起碼的政治制度爭議，其實是有利民主文化的培養，而表面的政治依順，反而是威權政權的溫床。 一般而言，政治制度大致包括憲政體制、選舉制度、以及政黨體系，特別是前二者，相對上比較有人為擘畫的空間。除了國號、領土、以及人權以外，憲法的核心在於憲政體制的規範，尤其是行政權與立法權之間的關係。我們當前所依據的九七憲政體制，大體已經遠離內閣制的框架，不過，由於當年的修憲工作未竟全功，以致於在朝野對抗的情況下，對於中央政府的權責仍有相當大的爭議。 具體而言，經過幾次修憲，行政院長直接由總統任命，已經不必經過國會同意，當然就不用再對國會負責，然而，增修條文仍然規定行政院對立法院負責，造成閣揆有權無責、總統有責無權的窘態。另外，如果行政部門認為國會通過的法案窒礙難行而提出覆議，必須有過半的立法委員支持，內閣制的遺跡尾大不掉，不像採取總統制的美國，總統只要在國會有三分之一席次即可；因此，在朝小野大的情況下，贏得總統大選的人無法實現對選民的承諾，反而必須執行反對黨通過的法案，如此違反民主課責（accountability）的情況，可以說是制度殺人，並非民主政治的常態。 就選舉制度而言，第七次修憲（2005）將國會席次由225減為113席，同時，將於來的中選區制度調整為單一選區兩票制，具體而言，扣除原住民族7席、以及政黨比例代表34席，73席區域立委改為由單一選區產生。由於政黨比例代表（包括全國部分區、以及僑選代表）由選民直接投給心儀的政黨，不像過去採取小雞帶母雞的方式，也就是看區域立委當選人的黨籍來計算政黨的得票，因此，可以說是稍有進步。 不過，由於國會席次大縮減一半，每個立委的實質權力增加一倍，是否能達到督促立委行使職權，令人懷疑。此外，原本委員會因為立委出席意願不高的運作困難，未來，很可能更會淪為少數人操控的情況；有人建議開放立委參加委員會的數目，不再限定單一委員會，不過，在現況之下，立委都覺得分身乏術，即使立委有足夠的心力，很難想像委員會的安排如何避免時間衝突的難題。 另外，單一選區的設計，原本的思考是想要降低社會的兩極化。然而，在以相對多數直選總統之下，整個社會逐漸變成M型的分配，如此一來，如果單一選區相對多數的區域選舉，碰上勢不兩立的選區，既然是零和的遊戲規則，只會強化原本的社會分歧，屆時，屬於相對弱勢的一方，恐怕只有進行遷徙，才有可能獲得代表。 就政黨體系而言，自從國民黨裂解以來，我國的政黨板塊還在進行盤整，然而，自從民進黨執政以來，似乎兩大黨有進行聯合壟斷的默契，也就是分別要鞏固自己的地盤，再透過總統大選來進行決戰，單一選區、以及國會減半是最明顯的陽謀。不過，由於仍有政黨比例席次，只要分配席次的門檻不要過高，小黨尚可苟延殘喘。 最令人詬病的是兩大政黨的提名制度。目前，由於相互學習，民進黨、以及國民黨的候選人產生方式是結合黨員票、以及民意調查兩大部分。在黨員票部分，除了有人頭黨員、以及口袋黨員的陋習，人頭大戶甚至於可以同時豢養兩大黨的黨員，嚴重扭曲黨員的意見。至於以民調方式決定初選，為民主國家所未見，候選人為了出線，除了要搶媒體曝光，還要以教戰所則來引導支持者作善意的回答，甚於有大量申請臨時電話以誤導民調抽樣。為今之計，只有公辦初選，以司法的公權力量介入，才能遏制政黨內部的惡鬥。 |