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憲政改造過程的討論* |
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授
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立法院在2004年8月匆匆通過的憲法修正案，次年，由政黨比例代表選舉產生的「任務型」國民大會代表（2005/5/14），緊接著（2005/6/7）進行第七次憲法增修條文的複決。原本勢不兩立的民進黨與國民黨，此回聯手取下國民大會總數300席中的244席，因此，儘管朝野政黨協商通過的國大職權行使法將修憲門檻設為四分之三，還是順利複決2004年經過立委所通過的修憲案。然而，不少人擔心，如果兩大黨有19位國大跑票，修憲案就過不了關，因此堅持採取二分之一的門檻。其實，究竟要採取多高的門檻，主要決定於該國的憲政傳統。一般而言，屬於不成文法、或是沒有嚴重社會分歧的國家，譬如英國、紐西蘭、或是以色列，憲政法案只要國會的多數決即可；相對地，如果是有族群分歧、或是採取聯邦制的國家，為了要安撫少數族群、取得共識，往往會有超級多數的規定，也就是少數否決的機制，譬如南非、或是美國。 大多數民主國家的修憲工程慎重其事，要不採取兩階段（先國會、後公投）、就是兩機關（雙國會）的過程。原本，中華民國憲法的修憲方式有二（第174條），過去六次都是由國大單獨修憲（國大總額五分之一提議，三分之二出席，出席代表四分之三決議）；當然，也可以先由立法院提案、再交給國大複決（立委四分之一提議，四分之三出席，出席委員四分之三決議，擬定修憲案，再提請國大複決），也就是兩機關修憲。為了要將國大的複決權轉為公民複決，也就是兩階段修憲，第六回憲法增修條文（200/4）廢掉國大單獨修憲的管道，同時限定國大只能複決此番的自廢武功案。然而，當時的條文雖然明確規定國大複決領土變更案、以及彈劾正副總統的方式，卻未規定修憲案的同意門檻。既然當時沒有明文規範，如果不是疏忽、或是認為不言自明，很可能就是有留待再議的伏筆，豈有便宜行事、堅持以一般立院法案二分之一議決的道理？中選會、以及一些憲改人士主張，即便是沒有國大職權法，也有國大組織法可以適用，問題是，後者也是刻意排除修憲案的議決方法，這些人豈可為了達成修憲而不擇手段、作選擇性的詮釋？ 即便是硬將要國大的「兩機關第二階段複決」解釋為「兩階段的第二階段公投複決」，那麼，除了二分之一的門檻以外，不要忘了，各國為了提高公民的參與、以及修憲案的正當性，多半會有投票率的最低標準，而我們的公投法也有明文規定，也就是投票人數必須達到全國具有投票權人數的一半。此回國大選舉的投票率不到四分之一，比一般令人詬病的民調更具抽樣偏差，竟然可以決定國家根本大法的變更，那些倡議社會改革的良心，豈可視而不見？ 由於中選會在國大的選票上越俎代庖印上贊成、或是反對，有人進而指鹿為馬說這就是美國總統選舉人團命令委任（mandate）的概念。其實，不管是依據選區、還是政黨比例所選出來的民代，政治哲學家對於他們到底是沒有自主性的代表（delegate）、還是具有良知良能的自由委任（trusteeship），並沒有定論，因此，如果投票與政黨相悖，只能以開除黨籍來約束。哪有為了降低過關的難度，硬要將廢票剔除、以便降低計算門檻百分比的分母的道理？我們聽社運者提出語焉不詳的「違憲」、或是「違反憲政原理」指控，也不過是一堆把常識當知識用的假內行、認真地在欺騙老實的真外行罷了。 經過此回修憲以後，未來的修憲必須經過公民投票複決，也就是必須所有的選舉人的二分之一支持，修憲案才能通過，輿論又紛紛表示門檻過高。就民主國家的修憲過程而言，程序正義的重要性並不亞於實質的憲改內容，憲改的機制一定會比一般國會所上的通過法案的要求來得嚴格，特別是內部有相當社會分歧的國家，因此，除了國會的特別多數議決以外，還會加上公民複決、或是州議會的複決，簡述如下。 瑞典的修憲案算是比較簡單，不過，必須經過連續兩屆國會同意才有效，也就是中間必須間隔著一次國會改選。愛爾蘭的修憲案要先經兩院通過，再交予公民投票複決、過半通過。日本的修憲案要先經兩院的各自三分之二通過，再經過公投複決。西班牙的重大修憲案要先經兩院的各自三分之二通過，再經過公投複決、過半通過。法國的先憲案可以先經兩院過半通過、再加上公投複決，或是獲得兩院聯席會議的五分之三支持。 丹麥的修憲案經國會通過後，公投複決必須投票率乘以支持率超過百分之四十才有效。義大利的修憲案可以經兩院各自三分之二通過，或是兩院各自獲的過半支持、再經過公投複決，這時候，必須有過半的選民贊成才有效。澳洲的修憲案必須先分別經過聯邦參眾兩院的絕對多數通過，才能交付公民複決；該國公投門檻相當複雜，必須在六個省的過半省份（也就是至少四個省）都獲得過半省民支持，而且贊成票必須超過選民總數的一半。 加拿大的修憲案必須先經過聯邦議會通過，再來必須獲得三分之二以上（也就是七個）的省議會同意，此外，這些贊成修憲省份的人口加總必須佔全國過半人口。有些特別的修憲案還必須所有十個省議會同意才有效，譬如官方語言、以及修憲程序的變更。 瑞士的修憲案不只是要獲得公投過半票數，而且必須在過半的邦都獲得過半選民支持。也因此，百分之二十的人可以否決百分之八十的人所支持的修憲案。美國的修憲案可以由參眾兩院的各自三分之二提案、或是在三分之二州議會要求下召開修憲會議來提案，再來，必須獲得四分之三的州議會、或是州修憲會議贊成，才算有有效；因此，只要人口較少的州結合起來，也就是百分之五的人口就可以否決修憲案。 我們可以看到，公投一方面可以展現民氣，另一方，面高門檻其實是一種遏止盲目熱情的冷卻劑。另外，德國的修憲案並不需要經公投，恐怕是擔心戰前政客濫用公投的惡夢再現。同樣地，社會二元對立的比利時、以及荷蘭，對於修憲公投也是敬而遠之。所謂的自由，不只是要抵抗威權統治、更要拒絕思想上的禁錮。可惜，在這次修憲的過程，我們看到的卻是對於知識的高度敵意。 |