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制憲的困境與突破* |
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授
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台灣的憲改運動 如果我們將台灣民主化過程大略分為自由化，民主轉型、以及民主鞏固的話，那麼，前總統蔣經國在統治尾期所進行的，大致上是做初步的政治開放；而前總統李登輝所努力的，是想辦法如何將半世紀的國民黨威權體制作民主轉型；至於民進黨執政以來，應該是可以進一步從事民主鞏固的工作，特別是透過政治制度的建構，以防止民主政治的倒退、甚或是崩盤。 在上述民主化的經歷中，憲政改革扮演著相當的階段性角色。到目前為止，我們總共以增修條文的方式進行了七次憲政改革。在李登輝主政期間有六次修憲，內容如下： 第一次修憲（1991）終結萬年國大、以及立委，為國會正常改選鋪路。 第二次修憲（1992）開放北高市長、以及省長直選，並且明訂總統由人民直選。 第三次修憲（1994）加入原住民族條款，並且取消閣揆對於總統人事令的副署權。 第四次修憲（1997）進行凍省，並且拿掉立法院對於閣揆的人事同意權。 第五次修憲（1999）將立委、以及國大的任期與總統同步，但被大法官會議判違憲。 第六次修憲（2000）將國民大會虛級化，此後，以任務型國大複決立院的修憲案。 至於民進黨執政以來所主導的第七次修憲（2005），除了以公民投票來取代國大對於立院修憲案的複決權，並且將立院的席次由225席減為113席，另外，立委的選舉方式則調整為單一選區兩票制。 回首看來，我們如果將憲改的內容分為國號／國家領土、人民權利、以及憲政體制等三大部分，李登輝所構思的，最重要的就是如何恢復人民的基本政治權利，特別是總統、以及國會議員的選舉權。至於憲政體制，儘管與當時在野的民進黨通力合作，只能盡量降低『中華民國憲法』裡頭的內閣制成分，將之暫時調整為比較傾向總統制；同樣地，對於國家的定位，大體是透過凍省、以及國大的虛級化方式，來達到「中華民國的台灣化」，間接表達與舊政治中國的切割。 第七次憲改的評估 如果我們以比較嚴格的標準來看，我們在前六次所做的憲改努力，只能算是開路的工作，頂多算是六十分。那麼，在2000年政權和平轉移以後，我們當然殷切希望民進黨政府能夠接棒下去，繼續朝八十分、甚至於一百分來邁進。不過，在陳水扁總統的第一任政府期間，可能是由於連任的壓力重於一切，我們未能見到憲改議題成為政治人物的論述重點。 在陳水扁總統連任之後，雖然社會上有些許憲改的聲音，可惜，政治人物仍然停留在頭痛醫頭、腳痛醫腳的層次，而政府也並未作全盤性的規劃，更沒有看到對於選民有意用心解說。終究，立法院在2004年急就章所通過的憲法修正案，可以說是民進黨與國民黨兩大黨作策略性的聯手，企圖將現有政黨板塊凍結起來，以抑止現有小黨生存、封殺其他政黨出現的空間，最後，彼此再作選舉場域的廝殺；如此一來，即使有形式上的政黨輪流執政，實質上就是兩個敵對的政黨打算進行聯合壟斷，讓選民沒有其他的選擇，這當然不是民主政治的正途。 就修憲的內容來看，朝野兩黨藉著選民對於國會效率不彰的高度不滿，把修憲的重點放在國會席次的減半，理由是想要修理他們，期待他們未來能好好問政。問題是，如果地方政治人物能夠獲得肉桶法案的奧援，將可以運用現任的優勢來雄霸一方、抗拒新人的挑戰，未來的國會將是一潭死水，恐怕會是當年萬年國會的翻版，不管是總統制、內閣制、還是其他憲政體制，國家領導者將難以有所作為。 此外，由於立委的總數驟然減為半數，未來每個立委對於委員會的工作，將比現在更加分身乏術，因此，恐怕更是只會把精力放在院會上的作秀，很難期待國會議員的整體表現會有所改善。事實上，立委的權力因為人數減半而相對增加一倍，豈不是實質上獎賞那些有能力留任的立委，何來處罰？因此，我們以為，這次的修憲，其實是「頭痛醫腳、腳痛醫頭」。 此外，在公民複決的過程，兩大黨除了刻意冷卻憲改議題，以防止選民懷疑草案實質內容的合宜性，還以「買菜送蔥」的方式主導來修憲，以包裹表決的方式，強迫支持者接受不合理的搭配販售，更把自己的任務型國大代表當作沒有思維的傀儡，禁止他們提出任何理性的懷疑、或是異議，威脅立即開除黨籍而遞補聽話的人，可以說是完全誤解政黨比例代表的真諦、開民主政治的倒車。 選舉制度的思考 根據這次憲改，除了說國會的總席次減半以外，未來的立委選舉將以「單一選區、兩票制」的方式來產生，也就是說，每個選民有兩張選票，一張選給政黨、一張選給候選人，而且，每個選區將只有一個席次。就政黨票而言，由於過去是根據選民投票對象所隸屬的政黨來計算，未來由選民自己投給心儀的政黨，應該是合理的走向。至於單一選區的走向，仍有相當大的討論空間。 首先，就選民票票等值的精神而言，由於憲法規定每縣市至少一名立委，造成一些人口稀少的縣市也都分配到一人，特別是離島的金門、馬祖、以及澎湖，其實是可以合併為同一選區，我們甚至於可以將行政區域重劃與選區規劃作通盤的考慮。另外，客家族群也擔心未來當選的席次，恐怕會遠低於人口百分比，諸如此類的細部考量，仍要大家好好坐下來討論，然而，我們只看到兩大黨汲汲於協商，彷彿是在作地盤的分贓，未能著眼到國家長治久安的制度規劃。 原本，根據美國的經驗，單一選區有助於政黨、以及候選人採取趨中的選舉訴求、以及策略。然而，橘越淮而為枳，在目前藍綠對抗、朝野對立的情況下，選民被導向迫導向你死我活的思維，單一選區恐怕只會助長社會逐漸成形的雙峰化民意分布。短期而言，在藍綠人口不相上下的選區，投機性的戶口遷動勢必增加，雙方將作螺旋般的惡性競爭，以確立自己政黨的安全選區；長期而言，認輸的一方只有選擇遷離對方鐵票選區一途，未來「北藍南綠」的情況，恐怕會更形嚴重。 如果我們擔心全部席次改為政黨比例代表制，難免會造成政黨體制過度零碎化，進而影響國會的整合、以及行政與國會之間的互動，或許，可以將目前的並立（日式）計算公式，調整為聯立（德式）的方式，那麼，或許兩大黨以外的民意可以分散全國而能有滋長、生存的機會，進而舒緩政治上的兩極對立。 如何突破憲改程序的困境 原本，憲政改造應該是形塑國家認同的契機，尤其是透過彼此的討論、對話，在大家覺得至少可以有制度上的保障、杜絕相互保障毀滅的可能，才有可能進而嘗試著去凝聚國家定位的共識。然而，在最近的這一次修憲，國、民兩黨破壞當前民主政治所強調的「深思熟慮」（deliberation）原則，也就是未能想辦法說服對方、讓大多數的人能接受憲改方案，還沒有採行，就讓大家覺得左支右絀。 就修憲的程序而言，這回任務型國大的投票率不到四分之一，比一般令人詬病的民調更具抽樣偏差，正當性顯然相當不足，然而，這些人卻把未來修憲的門檻，規定為公民數的過半，可說是荒謬至極。如果無法透過釋憲來突顯此回修憲過程與修憲內容的矛盾性，那麼，我們必須向選民解釋，憲政改造與我們的生活息息相關，並非只有抽象的原理，特別是近年來的憲政運作，在朝野對抗之下幾乎是窒礙難行，應該有制度調整的必要。 我們也要向各位關心憲改運動的朋友提出呼籲，經過大家十多年來的打拼，台灣人終於取回國家的主導權，不過，在國家認同尚有嚴重分歧的情況下，讓我們把憲改當作凝聚共識的試金石，特別是憲改程序所蘊含的民主規範，包括尊重少數的精神，可能比憲改的實質內容還來得重要。 |