|
政治菁英與一般民眾對「和平穩定架構」*
|
||
|
施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
||
|
壹、前言 所謂的「和平穩定的互動架構」，是陳水扁（2003）總統在2003年的元旦文告中正式提出的；一年後，在「中」外記者會上，總統對於這個概念提出完整的想法（陳水扁，2004）。今年，在最新版的《國家安全報告》（國家安全會議，2006）裡頭，「和平穩定互動架構」再度成為焦點。由此可見，在陳總統的國家安全的大戰略中，這是中國政策的基本軸線。 陳水扁總統本人（2004）、以及負責中國政策的行政院大陸委員會（2004）對於建構中的「和平穩定互動架構」已有詳細的說明，希望依據「一個原則、四大議題」來與中國進行正式談判，也就是確立和平原則、建立協商機制、對等互惠交往、建構政治關係、以及防止軍事衝突，以期待雙邊簽訂協議、達成彼此關係正常化。 儘管如此，各方對於這樣的構思，仍有南轅北轍的詮釋。對於中國來說，這是民進黨政府為了因應2004年總統大選所提出的競選口號，是前總統李登輝的「兩國論」的舊酒新瓶，是「兩國的」架構、而非「兩岸的」和平架構，甚直於，就是「台獨架構」（彭維學，2004）。相對地，台灣本土派對於這樣的提法戒慎小心，認為在彼此的目標互不相容的情況下，即使雙邊恢復談判，也是徒勞無功（自由時報，2004）。 我們以為，就短期期而言，「和平互動架構」雖然是在大選前提出來的，然而，由於陳總統在選後的一再闡釋，也可說是因應中國的「和平崛起」、或是『反分裂國家法』的一種反制。長期而言，由於陳總統一向主張與中國簽訂和平協定，特別是由陳總統所提的以色列與埃及在1978年簽訂的『大衛營協定』（Camp David Accords:
A Framework for Peace）來看[1]，「和平互動架構」也可以視為這種期待的具體表現。 我們如果由『大衛營協定』的內容來看，其實就是在美國克林頓總統時期，為親中國的所謂美國紅軍[2]所倡議的「中程協議」（interim agreement）、或是「暫時協定」（modus vivendi），具體而言，就是雙邊在達成中程、或是長程的全盤性協議之前，暫時性的有限架構協定（framework agreement）[3]。 在李登輝總統時期，由於被認為有逼迫台、中談判的嫌疑，並且有違雷根總統當年的『六大保證』，因此被台灣官方嗤之以鼻。在民進黨執政以後，經過改頭換面，協定適用的期限拉長，又再度浮現，陸委會主委吳釗燮也一度表示樂觀其成（Wu, 2005）。連國民黨主席馬英九在今年訪問英國、美國之際所提的主張（Ma,
2006；王寓中，2006），也不脫類似的暫時協定框架，只不過，吳釗燮主委此時認為小布希政府不會接受（Chang, 2006）。 撇開「和平穩定架構」與「中程協議」、或是「暫時協定」在名稱上的不同不說，也不去探討美國、或是中國是否會接受，我們必須先探討究竟甚麼是「國家利益」、甚至於甚麼是「國家」。在國家認同分歧、國家定位沒有共識的情況下，如何與挑戰我國主權的敵國進行談判？又如何尋求友善國家的支持？ 貳、朝野對立與兩岸關係 自解嚴以來，政治場域的分歧大致上表現在政黨認同（藍vs.綠）的競爭，不過，又大略與選民在族群認同（外省人vs.
本省人）、國家認同（中國人vs. 台灣人）、以及國家定位（統一vs.
獨立）等三個軸線的差異重疊（coterminous）。表面上，應該是心理層面的認同（政黨、族群、國家）影響政治態度究（統獨）（圖1的實線），然而，竟何者是因（獨立變數），何者是果（應變數），也很難論斷；畢竟，統獨的議題也有可能用來強化支持者的認同（圖1的虛線），特別是對於選民的政黨認同而言，如果不涉及族群認同、或是國家認同的話，是比較可以經過後天自我選擇而取得的；相較之下，不管是族群認同、還是國家認同，儘管可能因為本身的抉擇而確立，不過，大體還是根據父母（特別是父系社會的父親）的認同想像而來的。
我們如果暫且不論族群認同、國家認同、以及政黨認同之間的關係（也就是圖1的左半部），是否有可能切斷（或至少淡化）這三種認同與國家定位的關係？首先，是否有可能將政黨認同與國家定位脫鉤？除非是法律明文禁止政黨將國家定位列為政綱、或是競選宣言，否則，在民主政治下，政黨勢必會想辦法嘗試在不同層面作最大的擴張，尤其是對於立委選而言，政黨往往為了與立場相近的友黨競爭，不能不突顯自己在意識形態上的堅持，因此，國家定位的光譜會分散得比較廣泛。此時，只要不是全部國會席次採取政黨比例制（或是政黨比例的百分比不要太高），兩極的拉扯效應該會比較小；即使在不同光譜兩端的政黨因此比較有生存的機會，然而，只要不各自發展為大黨、造成雙峰較勁的分佈狀態，只要還有其他軸線上的議題，，國家定位大致不會發展為政治競逐的主軸。 如果是在總統選舉之下，長期而言，如果逐漸聚合為兩大陣營的情況下，候選人終究還是會選擇某一個軸線來對決；此時，如果國家定位被視為最重要的議題，很難想像政黨、或是候選人會選擇退縮（淡化）。如果就選民意向的分佈來看，在單峰的情況下，候選人想樣捕捉所謂的中間選民（median voter），應該不會主動打國家定位牌，除非他／她自信可以開創雙峰的局面；大體而言，我們看到的政治人物是隨著民意走，不敢主動去碰觸（變動）選民的立場。相對之下，如果民意呈現雙峰式的分佈，候選人有絕對的誘因去突顯國家定位的差異，也就是說，刻意造成政黨認同與國家定位的相互強化，甚至於刻意以國家定位來定義族群認同、以及／或是國家認同。 在總統直選以來，在假設選民的意向為單峰分佈的情況下，總統候選人的國家定位暫時趨同（converged）；因此，我們可以看到陳水扁總統的「和平穩定架構」與國民黨主席馬英九的「暫時協定」，就簽訂和平協定的意圖來看，並沒有很大的差別。然而，就長期而言，究竟選民的國家定位是否會維持單峰，特別是在朝野對立的氛圍下？朝野政黨會不會為了作有效的市場分隔，而斷然改為採行離心式（centrifugal）的競選訴求？也許我們無力阻止政黨以國家定位來定義政黨認同，不過，我們可以讓國家定位對於族群認同、以及國家認同的影響降到最低的程度，也就是說，想辦法不要讓國家定位成為構成族群認同、以及／或是國家認同的要素；因此，我們有必要進一步探討群認同、國家認同、以及政黨認同之間的關係。 參、政府的作為 就實證而言，族群認同、以及國家認同與政黨認同一直是高度相關的，也就是說，一個人的族群認同、以及國家認同往往會左右其政黨認同的傾向（圖2的實線）；相對之下，就理論而言，政黨或許不願意公開自我定義為族群政黨（尤其是對於相對上人口比例較小的族群），不過，對於政黨來說，國家認同依然是重要的選舉動員面向。因此，我們唯一比較能寄望的，就是如何降低族群認同與國家認同之間的關係。
從實證來看，選民的族群認同，往往是判斷其國家認同為何的一個相當方便的預期變數（predictor），理由很簡單，因為兩者高度相關；不過，究竟兩者的因果關係是甚麼，還有待深入探究。就理論上來看，有關認同產生的解釋，大致可以歸納為原生論（primordialism）、結構論（structuralism）、以及建構論（constructivism），而族群認同應該是比較帶有原生上的性質，相對上，國家認同是二階式（second-order）的、後天的、引申式（derived）的認同；換句話說，族群認同是先天上比較難以變動，而國家認同是相對上可以經過選擇而變動，甚至於是可以操弄的。 不過，就目前社會科學對於認同的認識來看，大致上是以建構論為主流，也就是說，不僅是國家認同是建構出來的，連族群認同、甚至於種族／膚色的差異，都可以經過人為建構而成的；既然如此，族群認同就不會比國家認同來得更加一成不變。在這樣的了解下，政治勢力或許不方便直接塑造族群的政黨性，卻可以間接透過國家認同的掛勾，與族群認同連結在一起（圖2的虛線）。 坦承而言，一般而言，雖然族群認同大致上是建立在一些客觀上觀察得到的共同的特徵，包括血緣、語言、宗教、生活習慣、或是文化傳統，不過，更重要的是成員對於這些特色的主觀認知，而這些認知往往是高度選擇性的，相對之下，上述族群血緣文化指標的可信度，如果未經國家的制度化（譬如身分註記），其實是相當不穩定的。因此，對於族群的集體認同而言，共同享有的集體記憶／失憶、經驗、甚至於歷史，雖然看來是比較抽象，卻是更具有凝聚族群認同／族群意識的力量；而由父祖繼承而來的國家認同，雖非隱藏在基因（不管是DNA、或是HLA）裡頭，比起族群的文化指標，其實是更具有影響力。 如果說我們一時無法阻斷族群認同與國家認同之間的關聯，而國家又不該、或是不方便介入族群認同的形塑（更不用說政黨認同），那麼，對於國家認同，我們與其諱疾忌醫，不如鼓勵國人公開討論，先讓大家了解，彼此在國家認同上是有差異的，然而，再嘗試看是否有尋求共識的可能。當然，政治人物一定會擔心執政黨是否會透過教育，來推動對自己有利的國家認同，因此，適度的開放教材的多元（不管是內部、還是外部多元），還是有助於社會的建設性對話的。 就長期而言，如果國家認同的分歧是無法消彌的事實[4]，此時，我們希望族群認同與國家認同能夠相互切割（cross-cutting），也就是說，同樣族群的人可能會有不同的國家認同，如此一來，政黨就比較難順勢推波助瀾、運用族群認同與國家認同相互強化作用，同時，國家定位的選項也相對地會獨立於前述三種認同。那麼，接下來的挑戰是，如何讓族群認同與國家認同相互切割？ 肆、學術界的角色 有關於學術界可以扮演的角色，可以從研究、以及參與兩個層面來看。首先，就研究而言，國內學者對於和平研究（Peace Studies）生疏；如果我們能了解相關的概念、理論、以及規範，才能追求真正的和平。譬如說，到目前為止，大部分的政治人物想到和平，就是與非戰劃上等號，如此一來，和平被當作是失敗主義、或是懦弱的表現，當然就不會引起國人的共鳴。事實上，不管是視為途徑、還是當作目標，和平除了可以使用傳統的負面方式定義為「消除直接暴力」，也就是沒有戰爭流血，更可以使用正面的方式定義為「消除結構性暴力」，也就是沒有支配、剝奪、以及壓榨的關係。了解了和平的意義，才有可能進一步分析暴力的來源、以及獲致和平的途徑。
譬如說由暴力到和平，我們可以採取「維持和平」（peace-keeping）、「營造和平」（peace-making）、以及「建構和平」（peace-building）三種途徑（圖3）；而這些途徑恰好與國際關係的三大學派遙相呼應。首先，從「現實主義」的觀點來看，和平的最佳保障就是透過軍力／實力來防止衝突的發生，也就是嚇阻；萬一衝突發生，現實主義者的對策是消極地派遣維持和平的部隊，起碼能立即終止戰爭、或是防止交戰的雙方擴大爭端，進一步期待能恢復衝突前的非戰狀態，甚至於不惜使用武力來強制執行和平，譬如「人道干預」、或是「預防性外交」。然而，如果從「理想主義」的觀點來看，不管是透過衝突的雙方、還是第三者，和平必須主動去營造而來，想辦法讓彼此以某種操作方式（modus operandi）來達成某種暫時協定。終究，從「建構主義」的觀點來看，真的要長治久安，就必須積極去探究深層的衝突根源，並且嘗試著去重新建立彼此長期的關係。 在台灣，儘管「台灣人權、和平、發展教育聯盟[5]」在2001年底成立，每年舉辦「和平學研討會[6]」，不過，學者對於和平研究還是在摸索之中；儘管學者建議大學成立相關的科系、學程、還是研究中心，然而，還是停留在倡議的階段。相對之下，中國南京大學在英國學者的幫助之下，已經陸續成立相關機構、並出版專書，可以說領先我國。[7] 在短期之內，有關政府單位應該立即著手資源整合的工作，先把相關機構（中央研究院、大學、智庫）的學者結合起來，一方面以國科會的集體計畫進行串聯，一方面以學術研討會、以及學術刊物作交流的平台，以超越目前荒島式、即興式的研究。同時，教育部應該將和平研究作為留學考試的重點科目，積極鼓勵相關學科的學者到外國進修（包括北愛爾蘭、以色列、波斯尼亞、塞浦路斯、以及南非）、或是參加國際學術研討會（譬如International Peace
Research Association的雙年會），並且邀請著名的學者前來講學，以便加速和平研究在國內的移植、以及發展。 就中期而言，我們應該儘快成立跨領域的和平研究中心、學程、課程、系所、學院、甚至於大學：對內而言，讓國內的百姓了解和平的真諦、以及途徑；對外而言，讓台灣成為國際和平研究的發聲中心之一。在這樣的條件下，我們才真正有辦法提出讓國人可以接受的和平穩定架構協定草案。當然，長期而言，除了國內的政治齟齬，我們希望能鑽研台灣與中國糾葛的根源、並提出化解彼此衝突的根本之道。 除了研究，學者也可以扮演面對面接觸的促進者（facilitator）。在過去，國內學者嘗試著以二軌的方式與中國交流，或許囿於中國所制約的框架，難有實質的突破。雖然就二階競局而言，究竟要先內後外、還是先外後內，並沒有一定的章法；不過，反躬自省，如果我們內部都無法和顏悅色對話，又如何奢求對外立場的共識？ 如果政黨之間因為選舉的壓力，以致於一時尚難和解，而國人又不習慣以族群作為政治組合的單位，那麼，何妨由學者進行國內自己的二軌接觸，也就是說，在非政府組織的幫助之下，以專業人士的角色嘗試John Burton（1996）式的「問題解決工作坊」（problem solving
workshop），在不受外部壓力（官方、媒體、輿論）的某個避境場所，探索內部衝突的根源何在，然後，才有可能釐出真正的化解之道。 參考文獻 陳水扁。2004。〈陳總統就建立兩岸「和平穩定的互動架構」及三二０和平公投中外記者會實錄〉。2月3日（http://www.mac.gov.tw/big5/mlpolicy/mp9302/mp17.htm）。 陳水扁。2003。〈總統主持中華民國九十二年開國紀念典禮暨元旦團拜致詞〉。1月1日（http://www.president.gov.tw/php-bin/prez/showspeak.php4?issueDate=&issueYY=92&issueMM=1&issueDD=1&title=&content=&_section=4&_pieceLen=50&_orderBy=issueDate%2Crid&_desc=1&_recNo=3）。 自由時報。2004。〈反對某些政黨附和中國策動反公投影響總統大選—對陳總統所提兩岸和平穩定架構不可懷抱幻想〉。2月4日（http://www.libertytimes.com.tw/2004/new/
feb/4/today-s1.htm）。 國家安全會議。《2006國家安全報告》。台北：總統府。 行政院大陸委員會。2004。〈兩岸簽署【和平穩定互動架構協議】說明〉。2月6日（http:// www.mac.gov.tw/big5/mlpolicy/930206.htm）。 彭維學。2004。〈“和平互動架構”實質是“台獨架構”〉。2月19日（http://tw.people.com. cn/BIG5/14811/14869/2347447.html）。 王寓中。2006。〈台灣國際參與，馬提暫行架構〉《自由時報》。3月23日（http://www.
libertytimes.com.tw/2006/new/mar/23/today-p2.htm#）。 Boyle, Francis A. 2000. “The Interim Agreement and
International Law.” Arab Studies Quarterly, Vol. 22, No, 3 (http://www.findarticles.com/p/articles/mi_m2501/is_3_22/
ai_66938021). Brown, Davis G. 2005. “An Interim Agreement.” American
Foreign Policy Interests, Vol. 27, No. 4, pp. 259-63. Burton, John W. 1996. Conflict
Resolution: Its language and Processes. Lanham, Md.: Scarecrow
Press. Chang Yun-ping. 2006. “MAC
Chair Faults Ma’s ‘modus vivendi’ Proposal.” Taipei Times, March
29 (http://www.taipeitimes.com/News/taiwan/archives/2006/03/29/
2003299815/print). Liberthal,
Kenneth. 2005. “Preventing a War over Taiwan.” Foreign
Affairs, Vol. 84, No. 2, pp. 53-63. Ma, Ying-jeou. 2006.
“Bridging the Divided: A Vision for Peace in East Asia.” February 13 (http://www.npf.org.tw/Symposium/s95/950213-KMT-English.htm). Myers, Denys P. 1957. “The Names and Scope of
Treaties.” American Journal of International Law, Vol. 51, No.
3, pp. 574-605. Wu, Tiffany. 2005. “Interview: Taiwan Supports
Interim Pact with China.” Yahoo! India News, February 24 (http://in.news.yahoo.com/050224/137/2jt9u.html). * 歐亞基金會「兩岸和平穩定互動架構」專案研究邀請撰稿，2006/11/30。前言以〈「和平穩定架構」與國家利益〉引言於「兩岸和平穩定發展架構與我國家利益座談會」，台北，歐亞基金會，2006/11/21。 [1] 見http://www.jimmycarterlibrary.org/documents/campdavid/accords.phtml。類似的協定有英國與愛爾蘭在1995年簽定的『新架構協定』（New Framework for Agreement，見http://www.irlgov.ie/iveagah/angloirish/
frameworkdocument/default.htm）、以色列與巴勒斯在1995年簽定的『以巴中程協議』（Israel-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and Gaza
Strip，又稱為Oslo 2，見http://www.jewishvirtuallibrary.
org/jsource/Peace/interimtoc.html）、 [2] 包括Harry
Harding、David
M. Lampton、Kenneth Lieberthal、以及Stanley Roth，特別是Lieberthal（2005）。參見Brown（2005）。 [3] 有關國際條約的一般性討論，見Myers（1957）。有關保留的觀點，見Boyle（2000）。 [4] 也不一定如此。譬如說，國人的「王建民現象」是否有可能擴散，將運動與國家認同結合起來？ [5] 見其網站http://peace.ls.fju.edu.tw/old/RPDEC.htm。 [6] 有關歷年舉辦的研討會，見http://www.peace.org.tw/edu/conference/2003/2003_activity.htm。 [7] 參見《南京大学学报》（2006/1/10）的報導。 |
