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憲政體制的選擇*
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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For the supporters
of parliamentarism, the bad news is that no
existing presidential system has ever changed to a parliamentary system,
while several have made the reverse move. Shugart & Carey（1992: 3） 壹、前言 不管是從現代民族國家（nation-state）的建立、還是民主化（democratization）的角度來看，台灣目前所面對的課題有三，也就是國家肇建（state-making）、民族塑造（nation-building）、以及國家打造（state-building）；國家肇建涉及如何確立國家主權（state sovereignty）的獨立，民族塑造關心如何凝聚住民的民族認同（national identity），而國家打造所進行的是政治制度的擘建。一般而言，最基本的政治制度包含憲政體制、政黨體系、以及選舉制度；除了說政黨體系大致會反映社會結構以外，憲政體制、以及選舉制度是比較可以直接透過社會工程的方式來建構。憲政體制主要分為中央政府體制、以及中央與地方的定位，而中央政府體制又可以分為總統制（presidential system）、內閣制（parliamentary system）、以及所謂的雙首長制三大類別；我們在這裡所討論的憲政體制，就是政治人物所謂的中央政府體制。 『中華民國憲法』是中國國民黨政權於戰後移入台灣所帶來的，並非台灣人自己加以選擇的。在李登輝擔任總統期間，台灣先後進行六次憲改，重點在如何從事民主轉型（democratic
transformation），特別是國會的全面改選（1991）、以及總統直接選舉（1992），真正牽涉到中央政府體制調整的部份，是將憲法文本中的內閣制特色逐一割除，包括取消閣揆（行政院長）對於總統人事令的副署權（1994）、以及廢除立法院對於閣揆的人事同意權（1997）（施正鋒，1999）。不過，由於目前的「九七修憲體制」仍有尚未割除的盲腸，也就是沒有民意基礎、由總統所任命的行政院長必須「對立法院負責」，造成民選的總統不能享有充分的權力、卻必須負所有的政治責任，有違民主政治所強調的「權責相當／課責」的精神。 不管是制定新憲（constitutional
making）、還是憲政改造（constitutional
change），暫且不提國號、領土、以及人權等議題，朝野政黨對於目前憲政體制／中央政府體制的定位，一直有相當程度的歧見；譬如國民黨堅持目前的憲政體制類似法國第五共何國的「換軌制」，也就是執政黨如果不能擁有國會的優勢，必須由掌控國會的在野黨出面組閣，然而，陳水扁總統並未茍同這樣的詮釋。面對如此的分歧，即使大家同意有必要加以釐清，不過，究竟對於未來的憲政體制應該如何調整，仍然有待尋求共識。 到目前為止，除了台灣團結聯盟（台聯黨）已外，執政的民進黨、以及民間的21世紀憲改聯盟，也分頭著手憲改方案的草擬，大致是採取總統制、以及內閣制兩案並陳的方式來呈現。此外，守護台灣大聯盟出版了《制憲運動手冊》（張葆源，2006）、總統府憲改小組有《憲政改造問答集》（n.d.）、以及行政院研究發展考核委員會（2006）編了一本《憲改方向盤》，同樣地，也沒有採取特定的憲政體制選擇偏好。 我們在此，先將介紹三種主要的憲政體制的特色；接著，我們整理有關民主化文獻對於憲政體制的評價，特別是總統制與內閣制的優缺點；再來，我們會回顧台灣人歷年制憲運動所提出的制度選擇；最後，提出簡單的結語。 貳、憲政體制的分類 總統制與內閣制的最大差別，在於行政權與立法權之間究竟是分（separation of powers）、還是合（fusion of powers）。在總統制之下（圖1），選民有兩張選票，分別選出總統、以及國會議員；總統、以及國會議員有固定的任期，總統不能解散國會，而國會即使再怎麼不滿意總統，也不能進行倒閣，因為，總統是直接對選民負責、而非對國會負責；為了確保彼此的人員分離，國會議員不能擔任部會首長，除非先辭去議員身分。為了要讓避免權力集中，總統除了擁有行政權，也有一些立法權（否決權）、以及司法權（提名權），同樣地，國會除了擁有立法權，也有一些行政權（同意權、罷免權）、以及司法權（同意權），最高法院除了擁有司法權，也有一些行政權（彈劾權）、以及立法權（違憲審查權）；總之，除了說是要維持司法部門的獨立以外，最重要的就是要透過彼此之間的相互牽制（check），以便達到相互平衡（balance）的目的。
在內閣制之下（圖2），選民只有一張票來選國會議員，再由國會議員推舉總理／首相；經過虛尊的國家元首（君王、或是總統）任命之後，最為最高行政首長的總理銜命組閣。此時，總理以兩種方式對國會負責：就形式上而言，總理所領導的政黨必須在國會獲得過半以上的席次，要不然，就必須籌組聯合內閣；就程序上而言，如果國會對於政府不滿意，可以發動不信任案，要求總理下台；不過，總理也可以訴之民意，動手解散桀傲不馴的國會，要求重新舉行國會議員改選。由於是權力合一，國會的主導權在於執政黨所操控的內閣，在野黨只能祈求下回大選增加席次；為了要確保行政權與立法權合一，部會首長必須先具備有國會議員的身分，否則，必須透過補選取得。
在雙首長制之下（圖3），選民有兩張票，除了可以選舉國會議員，另一方面，又可以選舉總統；比較特別的是總理的產生方式，除了說是由國會議員推舉，還必須由總統來任命。雙首長制在學術上稱為「半總統制」（semi-presidentialism），意思是說比較傾向於總統制；端賴各國的憲政傳統、以及總統所署的政黨在國會席次，雙首長制的總統在運作上可能是具有強勢的支配性（法、俄）、必須與總理分享權力（芬、葡）、或是淪為弱勢的虛尊元首（奧、愛）（圖4）。
我們可以看到，即使總統制與內閣制有「雙元正當性」、以及「單元正當性」的差別，不過，兩者至少還有一個共同點，也就是「單一行政權」；然而，在雙首長制之下，在制度設計的精神上就有「雙元行政」的本質，也就是說，政黨體系、以及政黨組織會影響行政權的分配。以目前法國第五共和國的憲政體制來看（圖5），首先，總統權力的多寡端賴執政黨是否能掌有國會的優勢，如果是在朝小野大的情況下，到目前為止的做法，是由總統任命國會最大黨的黨魁為總理，也就是所為的「左右共治」，也有人稱之為「自動換軌制」。即使執政黨是國會最大的黨、卻沒有取得過半席次，此時，總統必須找自己的人馬組聯合內閣：如果執政聯盟的夥伴勢均力敵，也就是所謂的「對稱結盟」，總統對於內閣中的友黨比較能言聽計從；相對地，如果聯合內閣的小老弟只有少許席次，也就是「不對稱結盟」，總統比較膽敢強勢主導。即使總統能因為衣尾效果（coattail
effect）而讓執政黨取得國會過半席次，他的實質權力還要看黨內是否派系傾軋、還是具有高度凝聚力。由此可見，雙首長制的最大特色是雙元行政的權力歸屬不確定，還必須決定於（contingent upon）外在的非制度性因素，不像總統制的行政權歸總統、或是內閣制的行政權歸總理，沒有一點模糊的空間。
參、民主化過程的憲政體制 在一般人的想像中，似乎是內閣制比較適合民主發展，而總統制則比較容易走向威權、或是獨裁政權。乍看之下，這樣的印象式論斷（impressionistic
assertions）好像言之成理，特別是由國人熟悉的民主國家來看，採取總統制的國家只有美國，採取內閣制的國家至少有英國、德國、以及日本，而採取雙首長制的國家只有法國。儘管如此，實證上未必獲得同樣的支持，以三波民主化的憲政發展軌跡來看，三種憲政體制被青睞的機率幾乎是不相上下（圖6）；我們甚至於可以說，除了君主立憲國家（西歐、北歐）、以及前英國的殖民地（非、亞、加勒比海）以外，選擇總統制、或是雙首長制的國家遠超過內閣制，特別是在東歐民主化的過程，至少有一半的國家採行不同形式的雙首長制；在這節骨眼，我們有必要重新檢視學理上的解釋，或許有助於我們的憲政體制選擇。 在政治學裡頭有關民主化的文獻，對於總統制與內閣制的優劣，有過兩波激烈的辯論。在1980年代中期，以Juan J. Linz（Linz & Valenzuela,
1994）為首的學者發動攻勢，認為總統制除了有「雙元民主正當性」（dual democratic legitimacy）、以及「贏者全拿（行政權）」（winner take all）的特色以外，由於任期固定而造成體制僵硬（rigidity），如果總統因為政黨體系零碎而無法掌控國會的情況下，尤其是出現所謂的「分裂政府」（divided government）之際，朝野之間的角力反映在行政與立法部門之間的拉鋸戰、甚至於總統動彈不得（immobilism），在相互推諉下，選民不知要找誰負責（accountability），又因為缺乏解散國會／倒閣等機制作為解套的安全閥只有訴諸於體制外的力量來打破政治僵局（deadlock），譬如軍事政變；而拉丁美洲國家在1970年代的民主政權崩潰，往往被視為總統制運作失敗的例子，特別是阿葉徳（Salvador Allende）擔任總統之下的智利。
然而，隨著拉丁美洲國家在1980年代中期開始民主化，Shugart、以及Mainwaring（1997）等學者開始對於上述的看法提出反駁，認為前者的論述在方法上犯了「選樣偏差」（selective bias）、以及「擬似相關」（spurious correlation）的謬誤。首先，他們指出（頁19-20），由於除了貝里斯是前英國屬地以外，拉丁美洲國家並沒有其他採取內閣制的例子，因此，沒有辦法證明究竟是總統制的制度性缺陷，導致這些國家在1960、1970年代的動亂；事實上，在同一時期，採取內閣制的國家也有希臘、以及土耳其的民主崩潰，而西班牙要到1970年代末期才回復民主，更不用說民主政治曇花一現的緬甸、肯亞、以及索馬利亞在獨立後都採行內閣制；如果把考察的時間往前推移，在1920、1930年代出現民主崩潰的歐洲國家，除了德國以外，諸如義大利、葡萄牙、西班牙、以及三個波羅的海國家都是採行內閣制。他們懷疑，即使當年智利採取內閣制，聯合政府也未必能幫阿葉徳逃過一劫（頁19）。再者，他們認為研究者如果沒有辦法抽離其他「背景條件」對民主的影響，譬如所得水準、人口多少／族群組成單純、以及英國殖民傳統（憲政體制以外的政治制度、文官體制、以及地主是否掌控國家機器），那麼，所謂內閣制比較有利於民主政治的因果關係是假性的（Shugart & Mainwaring,
1997: 21-24）。 Shugart與Mainwaring（1997）針對Linz等人的批判，一一作出回應，甚至於認為這些所謂的缺陷，其實就是總統制的優點。首先，他們認為在總統制之下，選民有兩張票，分別選總統、以及國會議員，可以說是有多一種選擇的機會，尤其是萬一擔心行政權獨大之際，可以進行分裂投票（split vote）。再來，由於選民直接票選總統，由根據政績來決定是否賦予連任，責任清楚，不像在內閣制之下，選民只選國會議員，對於總理沒有約束力，尤其是在選後組成聯合政府，政策妥協未必符合支持者的授權。此外，由於國會議員選舉並不完全決定於總統的母雞帶小雞效應，國會議員在立法上可以有較大的自由度，國會才有可能制衡總統。儘管總統制因為總統任期固定、總統無法像總理可以解散國會、可能造成政治僵局，或是因為總統無法順利取得多數立法聯盟、容易出現弱勢行政，然而，即使面對在野黨在國會的牽制，政局至少還可以維持一定程度的穩定，尤其是民心寄望一個強有力的國家領導者之際，不用擔心因為政府更替頻仍而造成人去政亡。至於「整碗捧去」的指控，其實，在內閣制之下，如果執政黨在國會佔有優勢、不用仰賴友黨的奧援，根本就不用作任何妥協性的分配，特別是在黨紀堅強之際；相對地，一個具有民意基礎的強勢總統，他可以壓制黨內的異議，以超越黨派的人事、或是資源分享來形成執政聯盟。 總之，決定民主制度出現、以及其維持、或是崩潰的因素，包含制度性、以及非制度性因素（Frye, 2002）；而制度性與非制度性因素之間，彼此也有可能相互影響（圖7）。因此，當我們在從事憲政體制選擇之際，必須考察，究竟民主體制的出現，是否完全決定於憲政體制的差別；同時，民主體制的崩解，是否肇因於結構性的因素；更重要的是，我們必須進一步考察，究竟憲政體制的選擇，是否有助於其他目標的追求，特別是國家定位的確立、以及族群分歧的化解，也就是說，在思考如何進行國家制度打造之際，必須同時考慮是否能有助於國家的肇建、以及民族的塑造。
肆、台灣人制憲運動中的憲政選擇 在過去三十年來中，台灣人的制憲運動提出了一打左右的憲法草案（施正鋒，1995）。就流亡海外的台灣獨立建國聯盟的成員來看，許世楷的『台灣共和國憲法草案』主張內閣制、李憲榮／張燦鍙的『台灣民主共和國憲法草案』主張總統制以外，黃昭堂則分別提出內閣制的『台灣共和國憲法草案』、以及雙首長制的『台灣憲法草案』；至於島內方面，除了國策中心的『總統制憲法草案』以外，其他的憲草都是類似『中華民國憲法』的雙首長制，包括林義雄的『台灣共和國基本法草案』、新潮流的『台灣共和國憲法草案』、民進黨的『民主大憲章』、張文英／蘇裕夫／陳照娥／吳豐山的『中華民國基本法草案』、以及國策中心的『中華民國憲法改革案』。進入1990年代，人民制憲會議通過的『台灣憲法草案』、以及第二次台灣人民制憲會議通過的『台共和國灣憲法草案』，就很清楚揭櫫總統制。 我們可以看到，這些先行者的憲政體制偏好，有相當程度受到自己的經驗影響，譬如說留學日本的許世楷、以及黃昭堂主張內閣制，留美的李憲榮、以及張燦鍙主張總統制，而島內的憲草幾乎沒有超越『中華民國憲法』的雙首長制，也就是Horowitz（2002: 31-32）所觀察到的，憲法軍師往往會以自己知曉、習慣、或是熟悉度的體制來做建議，雖然無可厚非，也未必全然是跳不出後殖民心態，卻多少有點敝帚自珍的味道，也就是所謂的「地理文化（選樣）偏見」。一直要到兩次人民制憲會議，經過集體的討論，大家才逐漸凝聚出走總統制的共識，也就是希望透過直接由台灣人選出的總統，對外代表台灣人獨立建國的意志力、對內帶領台灣人從事國家的打造。 然而，自從民進黨在2000年執政以來，本土人士卻慢慢浮現轉向內閣制的調整，其中，最大的理由是憲政體制在六年多來窒礙難行，特別是在面對朝小野大的困境下；問題是，即使目前閣揆不在經過立法院同意、直接由總統任命，然而，由於總統只有消極的（reactive）、弱勢的立法否決權（legislative veto），也就是只要國會有二分之一的立委堅持原案，就可以對總統進行反否決（override），再加上非民選的閣揆仍保有舊日的行政權，因此，目前的九七修憲體制，還不能算是總統制，也就不能把當前的政治亂象歸咎總統制在制度上的缺陷。我們必須問自己，如果目前採行內閣制，所有的敵對式民主（adversary democracy）的情況就能改善嗎？ 有一種說法是陳水扁總統喜歡「一人決策」，因此，寄望內閣制能對他有所牽制。其實，就形式上而言，民選總統直接對百姓負責，不管他在決策的過程是否採納顧問、或是同志的意見，最後還是要由他個人負所有的責任，因此，只能批評他的決策是否睿智，同志頂多只能質疑其政策是否悖離黨綱，卻沒有要求分享決策權的資格。其實，在內閣制之下，除非說被迫組聯合內閣，究竟總理支配內閣（英國式的first above unequals）、主導內閣（德國式的first among unequals）、還是優先內閣（first among equals），也沒有一定的章法（Sartori, 1994: 102-103）；大體而言，權力越大、責任越重，總理未必要分享權力，也沒有制衡的道理、或是機制。坦承而言，就黨政之間的定位，有不同的模式（圖8），然而，民進黨儘管執政，卻一直停留在過去的思考框架，硬要憲政體制來配合黨政關係調整，可以說是本末倒置。 另外，與民進黨同為綠營的台聯黨也抱怨，民進黨一直把自己視為理所當然，不僅在內閣人事安排沒半點分潤，對於立委選舉也不願意進行起碼的協調。誠然，陳水扁在著手執政聯盟之際，並未特別珍惜台聯黨立委在立法聯盟上的義助，不過，這除了牽涉到阿扁重人事酬庸甚於政策堅持的特性外，有可能是有關民進黨對於政黨體系如何盤整、凍結的考量，當然，也可以解釋為阿扁不願意台聯黨背後的前總統李登輝下指導棋。然而，即使改採內閣制，上述因素大致依然存在，特別是在新選制之下，區域選舉定於一尊，不再有所謂的盟友，兩大黨比當前有更大的機會取得國會過半的席次，未必有聯合內閣的必要性，台聯黨還是入閣無望。
最令人無法接受的是失敗主義的想法，也就是在未來的總統選舉（2008、甚至於2012），民進黨將無人可以與國民黨的候選人馬英九競爭，因此，民進黨唯一有可能再度主政的方式，就是寄望國民黨內部分裂，透過內閣制的合縱連橫來組閣。雖然此種權謀的憲政思考方式屢見不鮮，也就是說，政治人物在進行制度選擇之際，多少會衡量何種制度對於自己比較有利；然而，人算往往不如天算，如果政黨只有短期的策略性考量，恐怕在選民唾棄之下，連固守地盤的機會都沒有，更遑論主導內閣制之下的組閣？ 伍、結語 我們以為，如果只是純粹站在制憲運動的立場來看，為了要突顯對外的國家定位立場、強調「人民主權／主權在民」（people’s sovereignty），也就是以新憲的制定來展現來灣人實踐「民族自決權」（national right to
self-determination）的決心，或許可以不去關心憲政體制的選擇。然而，如果大費周章所獲得的新憲只是舊酒新瓶、未能跳脫現有體制的窠臼，既不能處理當前的治理困境、又不能有助於族群分歧的管理，作為社會運動者，豈不是淪為欺騙社會大眾的廉價代理商？如果政治菁英、以及專家學者都認為老百姓對於憲政體制的選擇缺乏興趣、或是無力判斷，那麼，又如何透過討論（deliberation）來培養負責的公民、以及彼此休戚與共的意識？ 自來，台灣人民制憲運動主張總統制，其實，就是認為民選總統可以向世人彰顯台灣人獨立建國的意志力；此外，在民主化的過程中，具有民意基礎的強勢總統，可以抵制黨同伐異、族群分歧、或是階級鬥爭。在摸索民主鞏固的階段，如果讓行政權決定於國會內部的政治結盟，也就是採行內閣制，那麼，缺乏總統與國會之間的制衡，政治運作不過反應如何收買國會議員，也就是以國家資源來交換議員選區服務的業績，此時，總理將只不過是廉價的零售商罷了，不會有領導群倫的政治家出現。 參考文獻 張葆源（編）。2006。《制憲運動手冊》。台北：守護台灣大聯盟。 總統府憲改小組（編）。n.d.。《憲政改造問答集》。台北：總統府。 行政院研究發展考核委員會（編）。2006。《憲改方向盤》台北：五南圖書。 施正鋒。1999。〈台灣憲政改革的政治分析〉《台灣政治建構》頁63-97。台北：前衛出版社。 施正鋒（編）。1995。《台灣憲政主義》。台北：前衛。 Blondel, Jean. 2002.
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1-15. Baltimore: Johns Hopkins University Press. * 台灣團結聯盟，2006/7/27。 其實，政黨體系會受到選舉制度影響，而憲政體制也會左右政黨體系的發展，特別是總統制有助於政黨數目的收斂。大體而言，當總統選制採取絕對多數之際，由於可能必須進行二輪投票，政黨勢必要進行結盟，卻沒有必要合併，因此，很可能演變為兩大陣營；相對地，當總統選制採取相對多數之際，政黨如果不事先結盟，很可能會因為鷸蚌相爭而落敗，久而久之，會有助於兩黨制的發展。 首先，東歐共產國家之所以會傾向選擇雙首長制，一方面是希望能有一個直接民選的總統來領導民主化的過程，另一方面，由於共產黨破產、或是被解散，整個社會陷入權力的真空，也希望民選的國會議員能推舉總理，特別是在戰前由內閣制傳統的國家，因此，雙首長制至少可以說是一種過渡時期的妥協性選擇。參見Taras（1997）。 |
