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中國的和平攻勢* |
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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摘要 不管是「主權在民」、還是「人民主權」（people’s sovereignty），台灣的主權屬於所有台灣的住民，這又與國際公認的最基本的人權相吻合，也就是「民族自決權」（national right to
self-determination）。中國近年對於台灣「去主權化」的努力不遺餘力，除了堅持「台灣是中國神聖不可分的領土」說法，近來又有「共管」（co-manage）的說法，而泛藍也提出「主權共享」（shared sovereignty）的建議；相對之下，陳水扁總統似乎對於歐洲聯盟的發展情有獨鍾，也就是試圖以統合（integration）來架構台灣與中國的定位。 我們以為，雖然歐盟的前提是承認會員國的主權獨立，然而，統合的最終目標是甚麼，政府必須審慎釐清，同時，也要評估選民、對手、以及有人的接受度。具體而言，如果統合的境界就是要尋求接受政治中國的統治，那麼，不管是任何形式的主權共享，終究就是放棄台灣的主權獨立。 我們建議，政府必須立即研究歐盟統合、以及北愛爾蘭和平的模式，切勿急病亂投醫；再來，我們建議政府探討原住民族與國家之間的主權關係，或許有助於台灣取得法理主權獨立；最後，我們建議政府發展和平研究（Peace Studies）這個領域，以便在國際社會提出台灣有助國際和平的論述，並且駁斥中國近來所批的和平外衣。 現況分析 中國歷年來對於台灣所進行的戰術，無非採取文攻武嚇，也就是一方面向台灣的老百姓伸出橄欖枝葉，另一方面卻逐年增加隔海的飛彈部署，具體而言，就是以民逼官、以商逼政、以及以野迫朝。近年來，中國又將其攻勢聚焦於所謂的「三戰」，也就是一體三面的心理戰、法律戰、以及輿論戰：一方面不放棄自來的武力威脅，卻又拼命擺出笑臉；再來是積極以國內法來定位台、中關係，試圖建構將來出兵台灣的法理依據；同時，又向國際社會散發和平崛起（peaceful rising）的訊息，企圖以好人的形象，進一步在國際社會孤立台灣。 整體而言，在大一統（irredentism）的大方向之下，中國訂出「一國兩制」的底限，不承認台灣人民擁有台灣的主權，絲毫沒有半點讓步的可能，而泛藍所津津樂道的「一中各表」，只是用來包裹毒藥的糖衣，即使民進黨政府樂意接受「各表一中」的文字上調整，頂多只能暫時緩和內部的促統壓力，卻更改不了中國併吞台灣的野心。 比較令人擔心的是中國近來提出「美中共管台灣／台海」的建議，不管美國會不會接受，大體是要跳過台灣，想要直接與美國針對所謂的「台灣問題」進行協商。這樣的說法，恰好與國民黨主席馬英九所提的「主權共享」遙相呼應，也就是以主權的出讓來交換想像中的和平，不免讓人想起北宋真宗與契丹遼人所簽訂的澶淵之盟。 在這同時，中國又頻頻以和平來包裝其國際形象，也就是一方面強調中國在宗教、文化、以及哲學上固有的和平傳統，另一方面，又炫燿其開放改革以來所累積的經濟實力，特別是在世界各地的援助、投資、以及併購，也就是借用Joseph
Nye所提出的soft power。就以近日在加拿大舉行的國際和平研究學會（International Peace
Research Association）雙年會中，幾位中國學者在英國學者Alan Hunter的幫助之下，在「衝突化解暨和平建立」分組之下特別有一個場次（session）來闡述中國的和平崛起、以及在和平研究上的努力。 相較之下，原本應該是不分黨派（nonpartisan）的對外政策，因為朝野之間的長期對抗，步調顯得喧嘩而凌亂。如果說朝野在外交政策有所分工的話，應該是由政府從事正式交往，而在野黨則扮演煞車的黑臉，讓白臉有討價還價的空間；然而，當在野黨把中國政策當作自己的業績，甚至於越俎代庖，要政府概括承受，就是在破壞政府的威信、侵蝕國家的主權。問題是，當政府部門之間缺乏協調（譬如人民幣的兌換）、甚至於總統府與行政院立場不一致（譬如經續會的開放三通），釁起蕭牆，敵人不攻自滅。 問題所在 面對中國對台灣「去主權化」的挑戰，我們最大的困境在於內部對於國家定位（統一vs.獨立）的分歧看法，而這種立場上的差異，又與國家認同（中國人vs.台灣人）、政黨認同（藍營vs.綠營）、以及族群認同（外省人vs.本省人）糾纏不清。如果從比較外交政策的理論來看，除了說是國內因素影響外交政治的走向以外，外部力量也會左右國內政治勢力的角力；在因素之間相互強化的情況下，暫且不說決策者如何在這種「兩層級遊戲」（two-level game）取得最適切的回應，連學者在分析上也很難釐清「由內到外」、或是「由外到內」的回歸（recursive）關係，更不用說政治人物很難壓抑不去操弄。 除非政黨板塊有重新裂解的可能，或許朝小野大的困境，畢竟是在短期內無法改變；同樣地，即使陳水扁總統有憲政改造的承諾，不管是修憲、還是制憲，除非朝野有相當的共識，憲政體制不清的窘狀還是會持續下去。此時，唯一可以操之在我的是執政黨、以及總統本身是否願意主動出擊。 我們以為，儘管民進黨以「獨立建國」的訴求起家，也有所謂的『台獨黨綱』，不過，只要是在野黨的身分，就可以假設國家定位是不用觸碰的議題。然而，2000年上台以來，要如何作為一個負責任的執政黨，陳總統、以及民進黨在連任的壓力下，對於中國政策卻是猶豫不決、甚至於是父子騎驢，以至於連支持者都搖頭。即使在獲得連任以後，陳水扁總統對於究竟要履行政見、還是將國王的新衣掛起來，大致還是依違於短期的政治偶殊（contingency），因此，難免看來搖擺不定。 如果控制國內的政治盤算，大體而言，陳水扁總統的想法是試圖以歐盟的統合模式，來架構台灣與中國之間的關係，並希望能至少能在任內與對岸簽訂某種和平條約。在這樣的了解下，陳總統或許原本寄望親民黨主席宋楚瑜能代為表達善意，卻讓連戰搶了頭香，恐怕是始料不及；同樣地，謝長廷摘冠表面上是因為三合一選舉挫敗，真正的原因，也許是因為誤以為兩岸經貿是閣揆的權責，不小心踩到總統的權限，只好黯然下台。 除了說企業界曉以大義以外，中國政策大致上是屬於管制性、以及重分配政策，並無立即的肉桶式政府資源分配效應，因此，行政部門應該可以降低國會議員的掣肘；至於在野黨先下手為強的做法，有違常態的政治課責（accountability）的規範，也就是母雞司晨，除了有限的受益者以外，未必能獲得多數選民的讚賞。因此，如何謀定而後動，應該是陳總統在剩下不到兩年任期內的迫切課題，尤其是如何勇敢面對黨內派系逼退的的壓力。 具體建議 就實質政策選項而言，陳總統必須審慎考量「歐盟模式」、或是「統合論」對於台灣主權是否有所幫助、或是傷害。誠然，雖然學者對於歐洲聯盟究竟是甚麼有不同的見解，也就是國際組織、邦聯、還是邦聯，不過，在逐漸深化、以及廣化的發展中，前提是成員國為主權獨立國家，因此，中國是否會願意接受歐盟統合的架構，也就是先承認台灣為主權獨立國家、再進一步協商彼此要做何種統合，令人高度懷疑。 即使中國願意採取歐盟模式，那麼，不管是支持者、還是利益關係國家（美、日），一定會想要知道，到底統合是台、中之間和解的過程、還是目標？表面上，歐盟的經驗可以向國民宣示，目前國家實質主權獨立的狀況應該可以獲得對方的確認，不過，究竟統合的最終目標為何，才是眾人最關心的問題，也就是說，如果最終的狀態是必須被政治中國吸納而交出主權，那麼，到底會有多少人願意為了一時的維持現狀而犧牲未來？換句話說，陳總統似乎是要以不設限的（open-ended）歐盟模式來引誘中國上談判桌，同時，又以歐盟會員國主權獨立的確立來說服國人，表示自己除了並未出賣台灣的主權，甚至於要中國承認台灣的獨立，這是別人做不到的。就民主政治而言，國家定位的選項當然是可以開放的，不過，如果國家領導者、或是政黨不能提供明確方向，只願充當過渡時期的架構提供者，在彼此實力不對稱的情況下，又沒有國際組織的保障，台灣的未來主權豈不是決定於他人的善意？ 相對之下，中國打算與美國共管台海的說法，有點類似於北愛爾蘭的和解方案，也就是在美國、以及歐盟出面的情況下，英國與愛爾蘭同意讓北愛爾蘭公投內部的政治安排、權力分享、以及與英愛的關係。這裡，其實是牽涉到主權共享的概念，也就是英國、以及愛爾蘭如何分享北愛爾蘭的主權；此時，我們必須問，難道是要答應將台灣的主權交由中國與美國來分享？也就是說，「共管」只是一種機制，真正的結果是將台灣的主權交給他人來「共享」。 短期內，政府應該在做決定之前，趕緊研究歐盟、以及北愛爾蘭在主權共享的經驗，切勿急就章來應套在台灣的身上。也就是說，如果沒有透徹的了解，只有浪漫的憧憬、或是錯誤的類比，這是一種不負責任的態度。 中期而言，政府應該強化有關國家主權取得／確立的方式，因為，光是強調中華民國在台灣的事實獨立，並不能有助於台灣進一步取得法理獨立。政府與原住民族之間的和解，或許可以有較建設性的啟發。 長期而言，台灣若要擺脫搗蛋鬼（troublemaker）的形象，應該要擺脫冷戰的思維，改弦更張，思考如何以和平的角度來看台、中關係。當然，要有政策上有新的典範，就必須在學術上有起碼的和平研究的根基，在論述上才不會任外人覺得左支右絀。 * 遠景基金會，2006/7/16。 譬如Sujian
Guo的China’s ‘Peaceful Rise’ in the 21st Century（2006，Ashgate）。 有關soft
power，見wikipedia（http://en.wikipedia.org/wiki/Soft_power）。副總統呂秀蓮則稱為「柔性國力」，也就是民主、和平、以及繁榮。 見〈南京大学历史系钱乘旦教授获英国考文垂大学荣誉文学博士学位〉（http://202.119.34.35/news/show.
aspx?id=84&cid=12）。 當然，也有可能是故意假糊塗，想要測試陳總統忍耐的底限。 |