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台灣新憲中的原住民族專章* |
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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陳水扁總統曾經先後簽定過『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』（1999/9/10）、以及『原住民族與台灣政府新的夥伴關係再肯認協定』（2002/10/19），這些都是選舉之前的承諾。在連任總統之後，陳水扁進一步宣示，在未來台灣的新憲法之中，將特別設立原住民族專章，原住民菁英喜出望外，開始構思這個專章的意義。行政院原住民族委員會特別成立了一個「憲法原住民族政策制憲推動小組」，針對該會所提出的專章草案提出十項重大議題，邀請相關學者撰寫論文，並廣邀原住民各級行政人員、原運人士、以及研究生，每週進行攻堅式的討論，並提出建議案（憲法原住民族政策制憲推動小組，2005：791-808）。以下是規劃中的議題：
為什麼原住民族權利要入憲 什麼是原住民族的固有權（inherent rights） 原住民族的自然主權意義何在 原住民族自決權的正當性 為何原住民族要自治 單一/聯邦體制與原住民族自治安排（含權限爭議） 原住民族代表的意義與有效政治參與的安排 原住民族中央民族議會的建構 傳統領域與土地權、資源權、漁獵權的關係 原住民族的司法權、習慣法 原住民族的財政權入憲 從民族條約來看準國與國之關係 原住民憲法專章面臨的憲法問題 就內部有原住民族的墾殖社會（setters’ society）而言，國家尋求與原住民族重新定位，大致有宣示（美國）、簽定條約（紐西蘭）、入憲（加拿大）、以及判決（澳洲）等四種途徑，再透過政治運作，最後以立法的方式來落實。以憲法來確認原住民族的集體權／民族權，以加拿大的『1982憲政法案』（Constitution Act, 1982）最為明確：「The existing aboriginal and treaty rights of the Aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed」。拉丁美洲國家在1980年代末期以來的民主化，已經有11個國家以憲法條文來表達對於原住民族權利的保障，包括阿根廷（1994）、玻利維亞（1994）、巴西（1988）、哥倫比亞（1991）、厄瓜多爾（1998）、瓜地馬拉（1985）、墨西哥（1992）、尼加拉瓜（1987）、巴拿馬（1994）、巴拉圭（1992）、祕魯（1993）、以及委內瑞拉（1999）等國（Van Cott, n.d.; Mendoza, n.d.）。在北歐的芬蘭（1999）、挪威（1995）、以及瑞典（1998）三國，也在憲法中保障沙米人（Sami）的權利。另外，紐西蘭、以及澳洲在近年來積極推動新憲，也認真考慮如何將原權入憲，特別是在澳洲，他們把原權入憲當作是與原住民進行歷史和解的關鍵（n.a., 1997; Wickliffe & Dockson, 2001）。 就象徵意義而言，原權入憲代表著國家與原住民要重新建立關係的決心，這也是一種契約書，表示過去被不請自來的外來政權吸納的原住民，從此要共同建構這個國家；再來，在憲法中承認原住民權利，也是一種最終的保障，以免非原住民社會以人數上的優勢來主導立法，通過不利原住民的法案；當然，這也同時表達政府未來如何施政的願景，以提高原住民族的整體地位；最後，光是對於這個議題的討論，也可以提高百姓對於原權的關心、並且促進原住民與非原住民菁英之間的對話，培養彼此的共同體的感覺（Jull, 1998: 13-15）。 大體而言，憲法中的原住民條款可以包含三種：前言、反歧視、以及權利。如果是在憲法前言提到原住民，通常是在作歷史定位的努力，特別是作為「原住民族」（indigenous peoples）的意義，也就是說，他們是墾殖者還沒有前來之前就已經居住在此，而非「顧名思意／以文害意」的最原先住民（first、original habitants）意思，也就是說，並不涉及考古學家所關心的，究竟在石器時代的住民是否現在原住民的祖先（Eira, n.d.）。 就反歧視條款而言，大致是與其他少數族群作一般性的規範。至於原住民族權利的內容，除了上述的認同權，還包含自決權、文化權、財產權／土地權、以及補償權等等。除了實質的憲法內容，原住民與政府進行協商的架構／程序，也並須事先作規範，譬如說，究竟要採多數決、還是少數否決式的共識決。另外，原住民內部必須先作整合，譬如談判代表的代表性（representation）、或是授權（mandate）。 在歷來的民間憲法草案當中，許世楷的『台灣共和國憲法草案』在前言特別描述到「我們的馬來玻里尼西亞語系祖先，過去在台灣的原野自由、和平地生活著」；黃昭堂的『台灣共和國憲法草案』建議在內閣中設置「原住民部」；人民制憲會議的『台灣憲法草案』、以及第二次台灣人民制憲會議『台灣共和國憲法草案』，都設有「原住民族專章」，陳水扁總統大概是根據原運人士的一貫主張。 我們以為，制憲不是所謂專家學者的專利，應該讓老百姓來參加對話。我們目前所作的努力，是在從事理論上的思考，必須進一步與政治人物進行溝通，並且使用一般人能了解的語言來說明，如此一來，學術、政治、以及庶民／媒體之間才有真正的對話。我們殷切期待，陳水扁總統會真誠履行對於原民族的承諾，不能當作國王新衣。
參考文獻 憲法原住民族政策制憲推動小組（編）。2005。《憲法原住民族專章會議實錄》。台北：行政院原住民族委員會。 施正鋒。2005。《台灣原住民族政治與政策》。台中：新新台灣文化教育基金會／台北：翰蘆圖書出版公司。 施正鋒（編）。1995。《台灣憲政主義》。台北：前衛出版社。 Eira, Anders. n.d. “What Defines an Indigenous Peoples?” (http://odin.dep.no/ krd/engelsk/aktuelt/taler/articles/016091-090057/dok-bu.html) Jull, Peter. 2002. “Constitutional Work in Progress: Reconciliation and Renewal in Indigenous Australian and the World.” (pdf) Mendoza, Carlos. n.d. “Indigenous Struggles for Political Recognition and Participation in Guatemala: Long Walk to Democratic Consolidation.” (pdf) n.a. 1997. “Indigenous Peoples and the Constitution.” (http://www.austlii.edu.au/ au./special/rsjproject/rsjlibrary/car/issues_paper97/issues.htm) Oam, Gatjil Djerrkura. 1999. “Indigenous Peoples, Constitutions and Treaties.” Paper presented at Dialogue on Indigenous Rights in the Commonwealth, London, July 23. Van Cott, Donnal Lee. n.d. “Latin American Constitutions and Indigenous Peoples.” (http://web.utk.edu/~dvancott/constitu.html) Wickliffe, Caren, and Matiu Dockson. 2001. “Maori Development in a Global Society: Options for Constitutional Change.” Paper presented at Indigenous Rights in the Commonwealth, South Pacific Regional Expert Meeting, Nadi, Fiji, October 15-16.
* 引言於台灣智庫、行政院原住民族委員會主辦「憲政改革與原住民族發展論壇」，台北，台灣智庫，2005/10/23。原先曾經引言於台灣憲政研究中心第十次會議，台北，台灣獨立建國聯盟辦公室，2004/7/22；收於施正鋒（2005:
147-64）。 譬如柯林頓總統1994年與美國印地安人及阿拉斯加土著部落領袖歷史性會面談話，並發布了一項行政備忘錄『與原住民部落政府的政府對政府關係』（Executive Memorandum on Government-to-Government Relations with
Native American Tribal Governments）（http://www.blm.gov/nhp/news/regulatory/3137_Final/
FR_22951.html）。 見『聯合國原住民族權利宣言草案』（United Nations Draft Declaration on the Rights of Indigenous
Peoples, 1994）（http://www1.umn.edu/humanrts/instree/declra.htm）。 |