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朝鮮半島第四次六方會談──美國觀點的考察* |
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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延宕十三個月之久的「六方會議」（Six Party Talks），在大家引頸企盼之下，終於在中國北京復談。這是由美國、俄羅斯、中國、日本，南韓（Republic of Korea、ROK）、以及北韓（Democratic People’s Republic of Korea、DPRK）進行的多邊會談，主要的目的是如何達成朝鮮半島的去核化（denuclearization），特別是如何說服北韓放棄核武、重新加入『禁止核武擴散條約』（Nuclear Non-Proliferation Treaty、NPT）。到目前為止，由中國所起草的「共同文件」還有待各國代表確認。 自從1960年代末期，北韓就開始積極追求核武的發展。北韓在1985年加入『禁止核武擴散條約』，卻在1993年因為稽查爭議而退出國際原子能組織（International Atomic Energy Agency、IAEA）。稍早（1992），北韓與南韓發表『去核化宣言』（North-South Denuclearization Declaration），也在1994年與美國談判達成『日內瓦同意架構』（Geneva Agreed Framework），進而在1995年以核武凍結來交換美國終止經濟制裁。 小布希總統上任以後，重新檢討美國的北韓政策，在2001年宣布持續雙方的對談。不過，美國在2002年發現北韓正在秘密發展鈾提煉設備（highly enriched uranium、HEU），違反『去核化宣言』、以及『同意架構』；次年，北韓解凍其鈽核武設備、驅逐IAEA監督人員、再度退出NPT，並且宣稱擁有核武嚇止的能力。儘管布希總統誓言不會入侵北韓，不過，他對於北韓核武對於區域穩定的威脅相當在意，主張在可確認的條件下，完全肢解北韓的核武裝備，而且是不允許重新組配（complete, verifiable, irreversible dismantlement、CVID）。 在這樣的戰略目標下，負責東亞暨太平洋事務的助理國務卿凱利（James Kelly）在2002 年大膽建議，只要北韓不要揮舞核武、甚麼都有可能的，終於有所謂的六方會議。第一回合六方會議於2003年8月在北京開議，北韓要求與美國簽定不侵犯條約、以及經濟援助，以交換片面銷毀核武設施，不過，美國堅持以多邊外交的方式來處理。第二回合的六方會議在2004年2月復談，各國同意會談常態化；除了北韓外，他國同意美國對於北韓核武的CVID立場；另外，南韓提出援助北韓能源的條件。第三回合會議在2004年6月舉行，美國提出全盤性的實質建議案，提出安全保障、經濟援助、以及能源援助等條件；不過，由於北韓對於美國所開出的價碼不滿，杯葛原本應該在去年9月進行的第四回合會議。 小布希總統對於北韓一向不假辭色，堅決反對給壞小孩糖吃的安撫做法。不過，萊斯（Condoleezza Rice）就任國務卿以後，對於過去六方會議斷斷續續的對談方式不滿意，希望能「捲起袖子」而有明確的進展，也就是放棄擁有核武的戰略；她以鴿派之姿戰勝以副總統錢尼（Dick Cheney）、國防部長倫斯斐（Donald Rumsfeld）、以及被布希提名為駐聯合國大使的波頓（John Bolton）為主的鷹派，主張對北韓動之以情、讓對方有台階可以下，不要把一下子就把議題帶到聯合國安理會。譬如說，美國不再動輒稱北韓為「暴政的前哨」（outpost of tyranny），改口北韓是主權獨立的國家，並且重新提及布希在2002年「不想攻打、或是入侵北韓」的說辭。 面對美國擺出來的黑白郎君姿態，北韓放話說，如果被美國逼到走投無路，不排除把核武物資轉移給恐怖份子：不過，國內的經濟困境，讓北韓不得不有所讓步。美國六方會議特使笛譚尼（Joseph DeTrani）與北韓駐聯合國大使Pak Gil-yon在紐約先後進行五度會談；美國助理國務卿希爾（Christopher Hill）在7月初與北韓外交次長Kim Gye Gwan於北京密談之後，終於讓北韓覺得面子夠了而回心轉意，原本被三振的六方會議才死灰復燃。 目前，對於美國最支持的是日本政府；另外，南韓也扮演著調人的角色，譬如答應提供北韓電力。由於中國與北韓有特殊的關係，美國一直期待中國能督促北韓回到六方會議的談判桌。根據笛譚尼的說法，中國是「相當具有建設性的參與者」（very constructive player），譬如說，胡錦濤答應前往平壤訪問。 先前三回六方會議之所以會失敗，主要是因為美國與日本在公開的大會上，要求北韓以CVID的方式放棄核武，讓北韓覺得相當難堪。此回，談判的方式改弦更張，先由各國與北韓進行雙邊的閉門會議，以便在全體會議之前縮小彼此的歧見；不過，萊斯強調這並不是雙邊談判，頂多是在多邊的架構下進行雙邊協商，也就是美國也同時與南韓、以及中國作雙邊的會商。 與先前的三回會議不同的是，此次回談並沒有設定會議期限。截至目前為止，中國代表負責將各國代表的文字加以彙整為共同聲明的草案，參酌各國的看法以後，再作第二次的草案擬定。根據首席代表希爾的說法，平壤的看法與美國的一些想法差去不大；不過，根據美國智庫International Action專家Kenneth Quinones的判斷，此回談判的最佳結果，是北韓答應延緩彈道飛彈的發展，讓日本可以鬆一口氣；不過，他認為，比較有可能的發展，是成立一個工作小組來進行後續工作；萊斯也相當務實，要北韓自廢武功是談何容易，因此認為不可能一下子就把朝鮮半島的核武問題解決。 |