原住民族權利*

 

 施正鋒

淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授

 

台灣為原住民族世居之地,然而,由於來自中國的漢語系經濟性、政治性移民在戰爭前後相繼前來,在所謂的「開發」過程中,漢人挾其人口、以及生產上的優勢,使得原住民族在自己的土地上逐漸被邊陲化,不只在政治、經濟、社會、及文化淪為弱勢族群,集體認同也遭到嚴重地侵蝕、切割。因此,面對漢人墾殖社會四百年來的侵蝕,原住民族不只是政治上的弱勢族群,更是經濟、文化、及社會層面的被支配者:在資本主義的貨幣經濟操作下,如何逃過破產的命運;在漢人文化的整合壓力之下,如何抗拒同化的壓力;在主流社會的睥睨之下,如何維持起碼的自我尊嚴;在代議式民主的制約下,如何不被投票主義虛無化。

 

壹、原住民人權運動

有關於人權的關懷,是在二次大戰結束以後的事。在1960年代,西方國家的社會運動風起雲湧,開始對於弱勢者的際遇展開關注;隨著原住民運動於1970年代在北美洲興起,並漸次擴散全球。聯合國在1982年於「人權委員會」(Commission on Human Rights)下面設立「原住人口工作小組」(Working Group on Indigenous Populations,簡稱WGIPUNWGIP)。聯合國大會將1993年定為「世界原住民族國際年」,在1995 年宣佈1995-2004 年為「世界原住民族權利國際十年」,希望喚起世人正視原住民權利的訴求,更在2000年成立「原住民議題永久論壇」(Permanent Forum on Indigenous Issues)。

我國的原住民族權利運動始於1980年代,主要的目標是正名、自治、以及還我土地等三大運動。經過十年的努力,原住民的認同權終於在第三次修憲 (1994) 取得漢人國家的初步確認,由國民大會於增修條文中,以「原住民」取代被污名化的用詞「山地同胞」。藉著國民黨政府在1995年的立委選舉實質未過半,原住民立委通力合作,終於有中央部會級的「行政院原住民委員會」於1996年成立。

民進黨以社會運動起家,自然要將原住民族權利的推動視為己任,因此在 1991年舉行的人民制憲會議通過『台灣憲法草案』,裡頭特別設有「原住民族專章」。海外的台灣獨立建國運動者早就強調原住民對於台灣新國家的意義,他們在1990年代鮭魚返鄉,將兩股力量匯合,終於,在1994年舉行的第二次台灣人民制憲會議中通過『台灣共和國憲法草案』,再度確認「原住民族專章」。

陳水扁總統在2000年總統大選之前,除了提出『原住民族政策白皮書』,還與原運朋友簽定了『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』,選後又簽了一紙『原住民族與台灣政府新的夥伴關係再肯認協定』(2002);在2004年連任總統之後,他又進一步宣示,在未來台灣的2006新憲法之中,將設立原住民族專章。從歷史脈絡來看,陳總統的承諾大致不脫原運自來的主張。

稍早,原住民立委蔡中涵在1999-2000之間,也透過『台灣原住民族基本法草案』的擬定,與學者作了相當程度的意見整合。民進黨政府在首度執政之後,雖然總統府人權諮詢小組對於成立原住民自治區表達關注(2001),終究未能將順利推動『原住民族自治區法草案』。原住民族委員會為了配合陳水扁總統的誓言,在2004年特別成立了一個「憲法原住民族政策制憲推動小組」,提出原住民族憲法專章的建議案。

台灣與美國、澳洲、紐西蘭、以及加拿大等所謂「墾殖社會」(settlers’ society)相仿,同樣面對不請而自來的墾殖者如何與原住民和解(reconciliation)的任務,特別是我國正面臨如何由民主轉型進入民主鞏固(democratic consolidation)的境界,百廢待舉,如何建構合理的原、漢關係,更是我們必須虛心面對的議題。退步來看其他沒有原住民的民主國家,對於境內少數族群的權利保障,也是被視為國家穩定、實現民主、以及促進和平的先決條件。由此看來,我們對於原住民權利的研究,自有其道德上、以及政治上(統治的正當性)的意義。

 

  貳、原住民人權/權利概念的興起

我們一般所謂的「原住民人權」,比較正式的用字其實是「原住民族權利」(indigenous rights),這是一種「集體權」(collective rights,研究人權的學者將其當作是所謂的第三代人權。就人權概念發展的軌跡來看,大致是依循者自由、平等、博愛等三個理想在進行:第一代人權關心的是公民、以及政治權,第二代人權關注的是經濟、以及社會權,而最新的第三代人權則進一步將關懷推向發展、和平、以及環境Donnelly, 1989: 143-44; Baehr, 1999: 6-7。原住民族權利是「少數族群權利」(minority rights其中的一種。

我們如果由Will Kymlicka (1995) 著手,可以看到他將少數族群權利分為文化權、自治權、以及政治參與權三大類,而原住民權利大致可以將其涵蓋在內。根據Kymlicka以及Norman2000: 33國家之所以要保障少數族群權利,主要的目的是用來確保其社會地位的平等,也就是一方面要防止其繼續遭受污名化,另一方面還要補償其自來所遭受的不公平待遇;另外,Kymlicka 1995: 107-30還提到其他兩種正當性,也就是歷史協定、以及多元文化的價值

就實踐人權的方式來看,挪威的人權專家Asbjørn Eide分為三種:消極的尊重、積極的保護、以及真誠的推動Baehr, 1999: 33-34。就被視為「國際人權法典」的『世界人權宣言』(1948)、『國際公民暨政治權規約』(1966)、以及『國際經濟、社會、暨文化權規約』(1966)來看,前者並不承認集體權,而後兩者雖然揭「有自決權」之際,對於原住民是否適用,仍有南轅北轍的詮釋。

稍早,聯合國經濟暨社會理事會的周邊組織「國際勞工組織」,在1957年通過『原住暨部落人口條約』,首次有國際規約關心原住民的土地權。不過,由於該條約的著眼點在如何整合(integration)、或是融合(absorption 原住民,因此飽受原住民權利運動者的評擊(Anaya, 1996: 44-47ILO從善如流,經過各方代表長期的磋商研究,終於在1986年提出修正過的『原住暨部落民族條約』,除了主張由原住民的自我認定作為標準外,更以「民族」取代「人口」,象徵原住民的集體權取代個人的權利,並且增加對礦場及天然資源開採的關注Thornberry , 19913940

聯合國原住人口工作小組經過十年努力的,在1993年完成『原住民權利宣言草案』(United Nations Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, 1995)。聯合國人權委員會在1995年成立一個工作小組(Working Group on the Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples,簡寫為WGDD),經過漫長的十年,草案條文的審查工作來在進行。另外,各國原住民代表與學者經過長期的討論、以及對話,搶先在1994年於日內瓦通過『原住民族權利國際規約』Ryser, 1994)。該規約除了羅列原住民基本權利外,並宣示「原住民為民族」(Indigenous Nations are peoples),因此依據自決權,「在維持其獨特的政治、經濟、社會、及文化特色的同時,原住民有權自由選擇完全參與一國的政治、經濟、社會、及文化生活,卻又不放棄其天賦的主權」。

 

參、近年來政府對於落實原住民人權的努力

陳水扁在1994贏得台北市長選舉,就任後成立「台北市原住民事務委員會」,並將總統府前面的「介壽路」改名為「凱達格蘭大道」。在示範效果之下,除了催化了中央級的「行政院原住民委員會」,也促成高雄市、以及台北縣等地方級原民會的設置。陳水扁在2000年上任總統以後,任命長期奉獻原住民運動的台灣基督長老教會牧師尤哈尼伊斯卡卡夫特為原民會主委,全力進行原住民權利的實踐;到目前為止,原民會的法案推動,大致是追尋超越尤哈尼主委所訂下來的方向。

總統府人權諮詢小組的政策議分組,在靜宜大學許世楷教授的積極推動下,首先邀請玉山神學院院長布興大立、以及田雅各醫師,分別就原住民的人權、以及蘭嶼的核廢料提出報告(2001/3/29)。分組初步判斷,如果核廢料的出處無法解決,或許可以先深入探討成立自治區的可行性,因此,在原民會的配合下,進一步擴大邀請原住民菁英,在台北賓館召開「原住民自治區聽證會」(2001/5/17 (許世楷、施正鋒、以及布興大立,2001

在原民會方面,我們可以看到在教育方面的成果最為顯著,特別是尤哈尼對於母語認證的堅持。就原住民運動的三大目標來看,正名運動的成果最為豐盛,長期被一些人學家視為平埔族的族,終於被政府正式承認為原住民;此外,有關平埔族的原住民身分問題,有原住民身分的部分噶瑪蘭也被政府被承認;再來,原先被列為泰雅族的太魯閣族,也如願被政府承認。就還我土地的目標而言,我們也看到原民會對於恢復傳統領域的努力,特別是推動各族傳統領域探索、以及部落地圖的製作;大體而言,原民會的具體作法大致是追隨原運歷年來的訴求,也就是希望開放被收歸國有的原住民保留地的使用。

 

參考書目

許世楷、施正鋒、布興.大立(編)。2001。《原住民族人權與自治》頁81-96。台北:前衛出版社。

施正鋒。2002。《台灣民主鞏固的擘劃──政權輪替與制度改革》。台北:前衛出版社/台北:蘆出版社。

施正鋒。2004。《台灣客家族群政治與政策》。台:新新台灣文化教育基金會。

Alston, Philip, ed.  2001.  Peoples Rights.  Oxford: Oxford University Press.

Anaya, S. James.  1996.  Indigenous Peoples in International Law.  New York: Oxford University Press.

Baehr, Peter R.  1999.  Human Rights: Universality in PracticeHoundmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave.

Donnelly, Jack.  1989.  Universal Human Rights in Theory and Practice.  Ithaca: Cornell University Press.

Kymlicka, Will.  1995.  Multicultural Citizenship.  Oxford: Clarendon Press.

Kymlick, Will, and Wayne Norman.  2000.  “Citizenship in Culturally Divided Societies: Issues, Contexts, Concept, in Will Kymlicka, and Wayne Norman, eds.  Citizenship in Divided Societies, pp. 1-41.  Oxford: Oxford University.

Pyle, Andrew, ed.  1995.  Group Rights: Perspectives since 1900.  Bristol: Thoemmes Press.

Ryser, Rudolph C.  1994.  “Evolving New International Laws from the Forth World: The Covenant on the Rights of Indigenous Nations.”  (http://www.halcyon. com/FWDP/icrinsum.html)

Shapiro, Ian, and Will Kymlicka, eds.  1997.  Ethnicity and Groups Rights.  New York: New York University Press.

Thornberry, Patrick.  1991.  International Law and the Rights of Minorities.  Oxford: Clarendon Press.

Tully, James.  2000.  “A Just Relationship between Aboriginal and Non-Aboriginal Peoples of Canada,” in Curtis Cook, and Juan D. Lindau, eds. Aboriginal Rights and Self-Government, pp. 39-71.  Montreal: McGill_Queen’s University Press.

不過,是否所有民進黨菁英為原住民權利的真實信徒,還必須經過嚴格的考驗。譬如說,近日(2005/1/8)在台灣大學政治學系舉辦「議題與視野公共事務論壇」中,參與過1990年代兩次民間制憲的前國大許陽明(現為台南市副市長)就頗有昨是今非的態度,強力主張「將國王的新一掛起來」。我們這樣的擔憂並非無的放矢,因為,在政府原先推出的政府改造草案當中(2004),原民會與客委會是要被所謂的族群關係委員會吸納;直到近日,民進黨籍的立委林濁水仍然堅持類似的立場。

譬如許世楷的『台灣共和國憲法草案』在前言特別描述到「我們的馬來玻里尼西亞語系祖先,過去在台灣的原野自由、和平地生活著」,而黃昭堂的『台灣共和國憲法草案』也建議在內閣中設置「原住民部」。

原先的版本為『原住民族自治法草案』。

或稱為「群體權」(group rights);相關的探討,見StapletonPyle1995)、ShapiroKymlicka1997)以及Alston2001)。

也就是「少數族群」(ethnic minorities)的「集體權」(collective rightsgroup rights)。不過,在這裡,少數族群不只是在人數上相對少數者,而是指在政治、經濟、社會、以文化上相對弱勢者。有關於少數族群權利的探討,見施正鋒(2004)。

有關於,原住民權利項目的清單,我們會在後頭說明。

參見James Tully2000)從自由式民主的觀點來看原住民的自治權。

International Labor Organization,簡稱ILO。請參考Lerner (1992: 222) 對其發展的敘述。

Convention Concerning the Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations in Independent Countries,簡稱ILO Convention 107

Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,簡稱ILO Convention 169

不過,第1條、第3款卻也無法避免作了限制,明白指出這裡的「民族」用字,並無附帶行使國際法上可能隱含的任何權利。

International Covenant on the Rights of Indigenous Nations, 1994

另外,施正鋒2002153-68受託在政策議分組的第六、七、八次議會議中 (2001/4/195/246/21) 提出綜合性的建議案,再由小組的全體會議彙整,最後向總統提出報告。

 

* 引言於花蓮縣太魯閣建設協會主辦「太魯閣族自治區宣導種子老師訓練營」,花蓮,公教會管,2005/1/15

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