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原住民族的有效政治參與以及代表性的呈現* 施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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原住民族代表性的呈現（aboriginal representation）來自於原住民族的權利（aboriginal rights），而代表性的高低，不只意味政治權力的分享，也會透過中介的賦權（empowerment），進而左右著政治參與的有效與否，終極會影響國家體制的正當性（見圖）。在這裡，我們藉由少數族群權利（minority rights）的脈絡，嘗試著去了解原住民族的有效政治參與以及代表性的呈現。
德國學者Frowein與Bank（2000）在歐洲理事會（Council of Europe）的委託下，研究其45個會員國如何確保少數族群有效參與政治決策，他們相當周延地將這些機制分為國會／議會、行政部門、非官方管道、以及權力下放／自治等四大類，可以當作我們分析的概念架構，在這裡，我們參酌Gál（2000），先將前面二者整理如下面的歸納，隨後，再依循憲政體制、政黨政治、以及選舉制度來討論。 國會／議會 1. 選舉程序：這部分比較複雜，我們稍後再來討論[1]。 2. 在國會的地位：針對少數族群議題，在程序上是否有特別提案權、甚至於否決權；如果某些相關委員會的分配上是以黨團為基礎，是否對於少數族群政黨、或是黨團的認定有特別的保障，不管齊議員的席次／族群人口的多寡[2]。 3. 少數族群委員會：針對少數族群議題，是否特別成立委員會（馬其頓、斯洛伐尼亞），還是涵蓋在相關的委員會裡頭，譬如人權（阿爾巴尼亞）、憲政（奧地利）、或是地方自治委員會（斯洛伐克），或是以少數族群權利小組委員會（sub-committee）的方式（克羅埃西亞）來處理。一般而言，雖然這些委員會並不限定少數族群議員才能參加，不過，委員會的主席多會保留給具有少數族群身分者。 4. 族群議會：是否把少數族群議題，交給另外成立的少數族群議會來處理；其權限包括召開相關議題的聽證會、或是文化自治的項目。有關這些議會成員的產生，可以是由族人直接選舉而來，譬如挪威、以及芬蘭的沙米人議會（Sami Parliament），或是由地方議會間接推舉，譬如芬蘭的瑞典裔芬蘭人議會（Swedish-Finnish
Assembly）。在加拿大，也有人主張另外成立原住民族的議會（Aboriginal
Parliament），也就是向參、眾院兩院諮詢的第三院（Archer，2003：44；Report of the Royal Commission
on Aboriginal Peoples，1996）。 比較特別的是澳洲在1990成立的原住民暨托雷斯海峽群島人委員會（Aboriginal and
Torres Strait Islander Commission），雖然在體制上隸屬移民、多元文化暨原住民事務部，而且也有相當的預算可以執行，不過，其委員完全由全國各地的35個區域理事會選出來（Australian Electoral
Commission, 2002），因此，我們不能單純視為行政部門，而是近似於沙米人議會的准民族議會。 5. 監察使（ombudsperson）：除了前述相關委員會以外，多數國會另外設置有關人權被官方侵犯的監察使，少數族群因此也會被關照，而匈牙利特別另外設立了國會少數族群權利委員長（由總統提名、國會同意）。這些監察使在處理請願事件時，通常具有調閱、以及調查權，並且可以作處置的建議 6. 地方議會：大體而言，確保少數族群參與的方式與國會相仿，也就是設置保障名額、或是降低少數族群政黨的政黨比例門檻，當然，也可以成立相關的委員會。其實，如果這是少數族群聚居的區域，族人原本就可獲得足夠的代表，此時，真正的議題是地方政府的權限，也就是有多少的自治權；相對地，如果是在混居地區，努力的方向將是如何確保少數族群議案必須取得少數族群議員的同意。 行政部門 1. 部會級單位：在歐洲理事會成員國裡面，只有愛沙尼亞設立族群關係部、羅馬尼亞成立少數族群部、以及荷蘭的都會政策暨少數族群整合部（針對新移民），一般國家是把族群事務放在內政部、或是法務部裡頭，也有放在地方政府暨區域發展部（挪威）、甚或是農業部下面（瑞典）；如果重點是放在文化性的少數族群，負責的將是文化部會；有時，為了協調部會的少數族群政策、或業務，也可以成立跨部會的工作小組（波蘭）。就與台灣相近的所謂墾殖社會（settlers’ society）而言，美國有印地安事務局、澳洲有移民、多元文化暨原住民事務部、紐西蘭有毛利事務部、加拿大有印地安暨北方事務部。 2. 公務人員：少數族群利益的有效代表，也可以透過各個政府部門的少數族群公務人員來表達，也就是採取與人口百分比相當的進用人數，或是要求雙語能力；當然，相關部會、或是下級單位的人員，也應該是以少數族群為主。挪威的沙米議會甚至於對於中央政府相關委員會[3]，有相當的委員任命主導權。 3. 少數族群長官：行政部門也可以另外任命陽春式的監察使、或是委員長，負責特定的、或所有的少數族群；他們的功能可能是是負責特定議題，譬如反歧視（瑞典、英國），或者只是作為少數族群與政府溝通的管道（丹麥、阿爾巴尼亞）。 憲政體制 乍看之下，好像是權力定於一的總統制比較不適合多元族群的國家，而內閣制似乎比較能調和族群間的齟齬[4]；事實上，如此想當然爾的看法，未必與實際運作的情況相符。具體而言，儘管行政權集中在總統身上，只要選舉制度的設計合宜，少數族群在國會仍然能有相當的發言權；此外，果真多數族群願意接受「協和式民主」（consociational democracy）的精神，總統可以在體制內採取權力分享、或是賦予少數否決的機制，譬如大法官的任命、國會相關委員會的設置，或是在體制外成立諸如國事會議、制憲會議之際，給予少數族群超乎其人口比例的代表。 相對地，即使是在內閣制之下，儘管少數族群能透過比例代表的選舉制度來取得國會的發言權，如果多數族群執意貫徹多數決的代議式民主，議堂上的辯論只不過作立場的陳述，少數族群未必能實質影響國家政策的制定，特別是在政黨政治恰好反映族群分歧的情況下。因此，對於作為少數族群的一種特例的原住民族而言，除非是在多黨林立之下，原住民族國會議員能適時結盟，對於聯合內閣、或是少數政府能發揮關鍵少數，否則，未必比總統制之下更有利。 如果國會採取兩院制，不管是因為聯邦制的必要、或是民族院的精神，原住民族就多一個機制進入國會。在聯邦體制之下，若是原住民族在組成的州／邦／省的人口居多數，也可以使用區域代表的方式進入聯邦參議院，譬如墨西哥的三個原住民州，可以確保每州兩名的參議員席次；同樣地，印度有四個原住民州，也可以由州議會推派原住民代表進入聯邦參議院（Rajya Sbha）（Watts, 1998: 31、38）。我們可以看到，這是將原族民族的族群身分，間接以區域代表的方式來呈現。 我國既非聯邦制國家，又無他國有貴族院的傳統，原本看不出有兩院制的必要，除非是要突顯族群的代表性、以及顯示協和式民主的誠意（Lijphart, 1984）。近年來台灣人制憲運動中各種憲法草案，只有許世楷(1995)所提『台灣共和國憲法草案』有兩院之議，主張上院由四大文化集團（族群）各推10名組成，在功能上主掌族群間的關係，是目前較能說服國人設置雙國會的前瞻性看法。除了上述民族議會的安排，如果我們考慮聯邦制，將縣（或是合併生活圈的幾個縣為廳）提高為州層次，參議院儼然成為代表區域的第二院，此時，原住民族的各自治區也可以同時推派參議員，以兼顧區域（自治區族人）、以及組合（都會區族人）的代表加入。 政黨政治 有關於少數族群是否自己成立族群黨，這是見仁見智的議題[5]。我們根據Frowein與Bank（2000）、以及Venice Commission（2000），將相關的政黨議題整理如下： 1. 少數族群政黨：自由結社是屬於最基本的政治人權，因此，少數族群當然可以組織族群政黨，不過，也有歐洲理事會成員加以禁止（阿爾巴尼亞、保加利亞、土耳其、喬治亞）。根據歐洲人權法庭，除非這些政黨鼓動暴力、採取任何違反民主原則的手段、或是鼓吹分離主義，不可以妨礙行使結社權、或是自決權。政府可以消極降低少數族群組黨的條件，也可以積極以公費鼓勵其參與選舉，即使是地方性選舉也好。不過，當少數族群有國界外的祖國時，國家禁止外來金援，是可以理解的。 2. 政黨體制的整合：即使少數族群有自己的政黨，卻未必能取得國會席次，因此，現行的非族群政黨必須考量如何加以整合，譬如透過黨綱、或是政策訴求，或是在政黨的比例名單上，將少數族群排在安全的位置、甚或首位（民進黨），甚至於有心任命少數族群議員擔任黨團發言人（奧地利）。當然，最重要的是少數族群必須有相當的人口，才會讓多數族群正視其集體利益的表達。 選舉制度 有關於如何透過制度設計來處理族群問題，也就是少數族群權利（minority rights）的保障、以及少數族群代表性（minority
representation）的確保，選舉制度擘畫的文獻最多[6]。一般以為，政黨比例代表制（proportional
representation）比較有利於少數族群，而單一選區制（single member simple
plurality）相對上比較不利於少數族群進入國會。事實上，只要少數族群集中居住、或是有其傳統領土，採用何種選舉制度，並沒有多大的差別，都可以取得與其人口比例相當的國會席次，譬如西班牙的巴斯克人，或是英國的蘇格蘭人、以及威爾斯人，並未堅持採行比例代表制[7]。 真正反對單一選區制的，是那些散居在全國各地的少數族群，由於他們在所有的單一選區都無法取得多數，只能期待政黨比例代表制、或是某種文化自治[8]，才能匯集其全國的選票；另外，居住在都會區的少數族群也有類似的困境，除非他們聚居在一起、或是擁有文化自治權。不過，除了上述比例代表制／單一選區制的區別外，選制的結構還有其他值得探討的面向[9]；我們根據Frowein與Bank（2000）、Venice Commission（2000）、以及Robotin與Salat（2003）的考察，整理如下： 1. 門檻：在採行政黨比例代表制的國家，為了防止國會的政黨數目過多、政黨體系過度零碎，通常會對於政黨能否分配國會席次設定得票門檻。由於少數族群顧名思義是人數相對地少[10]，如此一般化的規定，自是不利少數族群政黨進入國會，因此，一些歐洲理事會國家刻意降低門檻，或是允許少數族群政黨結盟／合計得票數。當然，如果少數族群並未成立自己的黨，而是決定決定加入一般非族群政黨，就沒有必要特別降低門檻。 根據羅馬尼亞的憲法、以及選舉法，任何法定代表少數族群的政治團體參加眾議院選舉（341席），如果不能獲得半席，只要該族群的選票超過一般議員所得票數的5%，就可以保障取得一席，因此，即使是人數很少的迷你族群，也可以推派有一席之地[11]；在這樣情況下，這些少數族群議員所代表的票數，可能只有其他議員的二十分之一。就形式來看，這些代表是由一般選舉推舉出來的，不過，就實質上的精神來看，比較像是下面要討論的保障名額。 2. 保障名額（reserved seats、dedicated seats）：有些國家會保留一些國會席次給少數族群，，譬如在斯洛伐尼亞的國會選舉，匈牙利、以及義大利裔少數族群各自選出一名議員。克羅埃西亞的安排更加複雜，少數族群的人口如果超過8%，就可以參加政黨比例的席次分配；其他的少數族群則可以推選8議員，包括塞爾維亞人3席、匈牙利人、義大利人、以及捷克人／斯洛伐克人各一席、另外兩席由十來個其他少數族群選出（OSCE/ODIHR, 2004: 3）[12]。印度的下議院（Lok Sabha）也保留了6%席次給原住民族；巴基斯坦的眾議院保留10席（總數237）給少數族群、參議院保留8席（總數87）給聯邦政府管轄的原住民族區域（Watts, 1998: 30-31、37）。就墾殖國家來看，只有紐西蘭設置保障名額，而加拿大、以及澳洲都有主張以類似的作法來提高原住民族的政治代表（Archer，2003；Iorns，2003；Knight，2001） 另外，由於保障名額是由少數族群選民來投票，他們勢必要取得某種政府的身分認定，那麼，根據歐洲理事會的『保障少數族群架構條約』（1995，第3條）[13]，少數族群的每個成員應該有權決定他們是否要被當作少數族群，因此，也就應該有權決定到底是要投哪一種票（譬如，『克羅埃西亞選舉法』第17條）。紐西蘭的毛利人可以有這樣的選擇，因此，從1994年以來，毛利人的國會保障名額席次逐漸由4席增為7席（1994/5、1996/6、2001/7）；不過，如果根據人口比例，毛利人應該有13席才對，因此，也有人以為，自我選擇其實是隱藏著同化的陰謀（Banducci等人，2004：536-37）。還好，紐西蘭在1996年的大選起，開始採取德國式的聯立比例代表制（mixed-member
proportionality，簡稱MMP），把不願登記的毛利選民納入政黨比例的機制，同時也提名有毛利血統的人參加單一選區的選舉，整體毛利國會議員的人數倍增（Wilson，2003；Archer，2003）。 總之，儘管少數族群的國會發言權可以透過保障名額來確定，不過，迷你型少數族群是否也應該有代表，必須考量國會席次的總數、以及該族的人口數，以便取得合理的少數否決權，同時，也要考慮每張選票票面等值的原則[14]，不能過度懸殊。 3. 選區劃分：當採取單一選區制之際，不管是相對多數（simple plurality）、還是絕對多數（absolute majority），只要選區只有少數族群的自己人、或是族人的人數比非少數族群／外來移入者還要多，那麼，即使沒有保障名額[15]，也不用擔心外人搶走國會席次；因此，選區的規劃相當重要，特別是在兩者比鄰相處的情況下，少數族群除了要想辦法聚集（packing）自己的選民，更要確保自己的人不會被恣意切割（cracking）歸屬為不同的選區[16]。 相對地，如果在採行單一選區制之下，對於少數族群有保障名額，既然在資格上排除非少數族群的參選，選區的劃分就相對的次要，這時，我們要進一步注意的是少數族群內部的多元現象，也就是要關注到，究竟人數較多的某個／某些族群，是否會囊括所有的少數族群的單一選區。 如果是在複數選區之下，採行少數族群的保障名額，不管是比例代表制、還是相對多數決（single non-transferable
vote）[17]，唯一的課題就是如何合理分配席次，以適度產生族群代表。如果少數族群的人口懸殊，迷你族群就沒有辦法分配到任何席次，這就不是純粹的選區劃分可以解決，而是回到思考保障名額的真諦何在，也就是說，只要滿足泛少數族群在整體社會的代表就好（代表泛原住民族）、還是各少數族群至少要有起碼的某種代表性（代表原住民族的個別族群）（Kymlicka, 1998: 116-17）？譬如說，迷你族群適度合併為單一選區，並且彼此協商如何輪流推派候選人，以免各自依附其他少數族群，那就永遠與國會無緣。由此來看，複數選區式的少數族群的保障名額，對於迷你族群而言，只不過是天空中的大餅罷了。 如果以邊遠地區的代表性來看，金門縣的投票人數不過30,000左右、連江縣大約4,500人。那麼，在現有被政府承認的原住民12族裡頭，除了雅美族（3,800b人）、卲族（344人）、以及噶瑪蘭族（1,700人）以外（行政院原住民族委員會，2003），其他族群的人口數都不下於連江縣，因此，他們應該各至少保障一名國會議員。 參考文獻 Archer,
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[1] Frowein 與 Bank（2000）將選舉程序分為政黨、以及選舉制度兩部分；我們將會分開來看。 [2] 譬如德國的Schleswig-Holstein邦，儘管丹麥黨只有兩席，卻仍然被賦予黨團的地位；見Frowein 與 Bank（2000），註38。 [3] The Reindeer
Herding Administration and the Sami Educational Council；見Frowein & Bank（2000），註62。 [4] 有關於兩者優劣的文獻很多，譬如von Mettenheim（1997）、Shugart與Mainwaring（1997）、以及Linz（1990）；特別討論到調解族群權力關係者，見 Horowitz（1993）、Lijpart（1991）、陳少廷（2004）。 [5] 參考施正鋒（1997）對於客家族群組黨的分析。有關族群政治與政黨政治的關係，見Reilly（2003）、Horowitz（1985）。 [6] 譬如Norris（2004、n.d.）、Horowitz（2003）、Reilly（2002、2001）、Rush與Engstrom（2001）、Ishiyama（1999）、Cohen（1997）、Barkan（1993）、Sisk（1993）、Quade（1991）、Lijphart（1986）。 [7] 墨西哥的眾議院採取政黨比例代表制（Watts, 1998: 30、38），不過，原住民在Yucatan、Chihuahua、以及Oaxaza三個州的人口居多數，因此，即使是採取單一選區制，應該也可以確保相當的席次。 [8] 也就是自成一體的「選區」、或是Banducci等人（2004: 535）所謂的「雙軌選區」（dual constituency system）；目前台灣原住民的立委選舉，可以說是分為兩平地原住民、以及山地原住民大選區。究竟這種分立式的選舉是好（實踐自決權）、是壞（種族隔離），見、Iorns（2003）、以及Fleras（1985）的討論。 [9] 這就是換算公式，其他面向還有投票結構（投票對象、以及投票過程）、以及選區結構（選區範圍、以及選區大小）；見施正鋒（1999：230）。 [10] 嚴格來說，少數族群（ethnic minority）是指被支配的族群，譬如過去南非的黑人，他們人數雖然比白人多，卻仍然被通稱為少數族群；相對地白人在人數上居劣勢，卻不能稱為少數族群；也關的討論，見施正鋒（1998：5-6）。 [11] 共有15個政團，包括保加利亞人、俄羅斯人、猶太人、日爾曼人、吉普賽人、阿爾巴尼亞人、塞爾維亞人、土耳其人、希臘人、烏克蘭人、亞美尼亞人、波蘭人、斯洛伐克人／捷克人等等。相關法令，見http://users.skynet.be/suffrage-universel/romi.htm。 [12] 參見『克羅埃西亞國家議會代表選舉法』（1999）第15-17條（http://www.legislationonline.org/
view.php?document=54716&ref=true），以及『少數族群權利憲政法案』第19條（http://www.legislationline.org/view.php?document=55656）。值得注意的是，克國的選舉相關法規一直在變動。 [13] Framework
Convention for the Protection of National Minorities（http://wwwcoe.fr/eng/legaltxt/ 157e.htm）。 [14] 譬如Schouls（1996）就以違反選票等值，反對加拿大以保障名額來確保原住民族的代表。 [15] 邏輯上而言，如果就單一選區／複數選區、以及是否採取保障名額兩個面向來看，總共有四種可能。 [16] 根據『保障少數族群架構條約』（1995，第16條），國家不可以以任何方式，使少數族群在其原鄉的人口比例下降。這裡應該有兩種意思，也就是反對外來人口蜂擁而至、或是反對打散少數族群。 [17] 也就是我們一般的區域選舉、或是平地／山地原住民的選舉方式。 *引言於「憲法原住民族政策制憲推動小組第八次會議」，台北，行政院原住民族委員會，
2004/07/07。 |
