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憲政體制與原住民族自治安排* 施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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有關於憲政體制的安排，不外乎中央政府三權（立法、行政、司法）的水平安排、以及中央政府與其他層級政府的垂直關係。端賴立法與行政部門的分立（separation of powers）、或者是合併（fusion of powers），中央政府的體制可以大概分為相互制衡的總統制、以及內閣制；相對地，根據中央政府與組成單位（邦、州、省）的權力分配（division of power），可以大體分為單一體制（unitary system）、以及聯邦制（federal
system）（Elazar, 1997）[1]。 聯邦制的最大特色是採取地域式[2]的權力分享，也就是聯邦政府與各個組成州邦作功能上的分工[3]，並且將彼此的關係透過憲法來保障；為了要防止人口多的大州吃掉小州，也就是被調整為單一體制，往往修憲的過程相當困難（Lijphart, 1999, 1984）。相對之下，單一體制的決策權集中在中央政府，其他層級的政府只是為了行政方便所派出單位，其權限是授與的（delegated）。[4] 對於如何實踐原住民族的自治權[5]，一般人的想法是聯邦體制比較有利，果真如此？如果就與台灣相近的墾殖社會（settlers’ society）而言，美國、澳洲、以及加拿大實施聯邦制，而紐西蘭採取單一制，不過，前三者之所以會接受聯邦制，除了在建國之初有加盟的誘因外，主要是因為國家領土幅員廣大，多少有治理（governance）上的考量，並不是為了達成國境內多元族群、或是原住民族的權力分享。事實上，除了加拿大以外，美國與澳洲的原住民族並未享有真正的自治權（Watts, 1998: 27-28）。 同樣地，如果我們將考察的對象擴大為其他具有原住民族、而且採取聯邦制的國家，包括亞洲的印度、巴基斯坦、馬來西亞，以及拉丁美洲的阿根廷、巴西、墨西哥在內，只有印度真正讓原住民族擁有自己的州，也就是Nagaland、Megahalaya、Arunachal、以及Mizoram，而其他國家並未設置原住民族自治政府（Watts, 1998: 28-29） 是否在憲政體制上採取單一制的國家，就不利於少數族群的保障、或是實施某種程度的自治（self-rule）？也不盡全然如此。John Loughlin
(1998: 28) 將單一體制分為區域化（regionalized）、地方分權化（decentralized）、以及中央集權化（centralized）三種，而前者的區域單位享有相當程度的政治自治，不像後二者只是行政上的單位。譬如英國，為了安撫蘇格蘭人、以及威爾斯人，設計了「權力下放」（devolution）；同樣地，西班牙面對巴斯克（the Basque Country）、以及卡塔洛尼亞（Catalonia）的分離／自治呼聲，也同意成立自治區；其他類似的例子有芬蘭的Åland群島、丹麥的Faroese群島、義大利的南泰羅（South Tyrol）、摩達維亞（Modavia）的Gagaus、菲律賓的民達那峨（Mindanao）、以及荷屬安地列斯群島[6]（the Netherlands Antilles）等等。特別是中美洲的尼加拉瓜、以及瓜地馬拉，即使不是聯邦制，卻能安排原住民族的自治；北歐的瑞典、挪威、以及芬蘭也是單一體制國家，也讓境內的沙米人（Sammi）成立自己的議會。[7]
根據Sandor Balogh
(1999: 137)，聯邦體制之所以能提供少數族群最高程度的自治，原因在於自治的法源來自於憲法，而非只是國會的普通立法；然而，原住民的自治法源可以直接在憲法上取得的確認，不一定要和聯邦制強制掛勾（linkage）在一起。另外，加拿大學者David Hawkes (n.d.) 以為，聯邦制有助於原住民族的自治，可以從四個方向來看：尊重多元文化、接受多重認同、容易配合情境的變動作調整、以及符合原住民族的傳統；然而，除了最後一項以外[8]，這些可欲的優點並非在聯邦制才可以實現。 澳洲學者Christine Fletcher (n.d.) 的觀察較為持平，聯邦體制提供原住民族爭取自治權的另外一種管道，或是以聯邦的憲法保障來防止州政府的侵權作為；不過，聯邦制也可能構成原住民族追求自治的多一道障礙，特別是在談判協商自治的過程，聯邦政府可以與州政府扮演白臉、黑臉的角色，或是在實施自治之際，兩者互踢皮球。儘管聯邦制的出發點是權力分享，也就是限制聯邦政府的權限，卻不一定保證聯邦政府會願意分享權利給原住民族，更不用說答應自治。 總而言之，聯邦制不是原住民族實踐自治的充分條件、也不是必要條件。我們甚至於可以這樣說，當國家已經採取聯邦體制的情況下，此時，如果原住民族要爭取自治權，可能會比在單一體制下麻煩。
Vanwelkenhuyzen (1986) 把不層級政府之間的衝突，分為權力衝突（conflict of power）、以及利益衝突（conflict of interest）兩大類。儘管他承認兩個概念之間的差別有灰色地帶，不過，他觀察到，一般國家多以司法的方式來裁決（arbitration）前者，譬如義大利、西班牙、瑞士、以及西德是由憲法法庭進行原則性的裁決，比利時則另外設置仲裁法庭；至於實質的利益衝突，一般國家則傾向於以政治的途徑來處理，譬如國會（義大利、西班牙），特別委員會（比利時的調解委員會）。 我們以光譜的方式，來呈現上述幾種化解衝突的模式（圖2）。除非是代表族群、或是區域的參議院，一般的國會／眾議院所代表的是個人，在多數決的「民主程序」認知下，對於少數族群、或是原住民族自是不利。不管是最高法院、還是憲法法庭，雖然其最高的價值是獨立審判，然而，當少數族群／原住民族沒有代表、或是沒有採取共識決的情況下，只要多數族群與少數族群有相當程度的文化／規範上的差異，那麼，所謂的公平正義只不過是用來合理化結構性暴力的文化暴力。我們以為，只有少數族群能行使少數否決權的特別委員會，才能讓多數族群願意向少數族群妥協。最後，我們以為，如果能讓民選的總統負責仲裁，才能真正反映「民族對民族」的夥伴關係。 參考文獻 Ayres, Sarah, and
Graham Pearce. 2002. A Preliminary Review of Alternative
Approaches to Regional Governance in the West Midland.
Birmingham: Aston Business School, Aston University. Balogh, Sandor. 1999. Autonomy and
the New World Order. Toronto: Matthias Corvinus
Publishing. Bauböck, Rainer.
2001. ‘Territorial or Cultural Autonomy for National Minorities?”
IWE, Working Paper Series, No. 22. Elazar, Daniel.
1997. “Contrasting Unitary and Federal Systems.” International
Political Science Review, Vol. 18, No. 3, pp. 237-51. Fletcher,
Christine. n.d. “Does Federalism Safeguard
Indigenous Rights?” http://www.ciff.on.ca/Reference/documents/bg_papers/docbg_fletch.html. Gál, Kinga, ed. 2002. Minority Governance
in Europe. Budapest: Local Government and Public Reform
Initiative. Hawkes, David.
n.d. “Indigenous Peoples: Self Government and
Intergovernmental Relations.” http://www.ekloges.com.cy/nqcontent.cfm?tt=
article&a_id=1474. King, Preston.
1982. Federalism and Federation. Baltimore, Md.:
Johns Hopkins University Press. Lijphart, Arend. 1999. Patterns of Democracy:
Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New
Haven, Conn.: Yale University Press. Lijphart, Arend. 1984. Democracies: Patterns of
Majoritarian and Consensus Government in Thirty-One Countries. New
Haven, Conn.: Yale University Press. Loughlin, John.
1998. “Autonomy Is Strength,” Democratic Dialogue,
Occasional Paper, No. 10, pp. 13-36. Belfast: Eastern Health &
Social Services Board, Northern Ireland Economic Council. Polanco, Héctor Díaz.
1997. Indigenous Peoples in Latin America: The Quest for
Self-Determination. Boulder, Colo.: Westview. Vanwelkenhuyzen, A.
1986. “Arbitration in Conflicts between Regions or between a Region and
the Federal or National Authorities,” in Roger Morgan, ed. Regionalism
in European Politics, pp. 87-143. London: Policy Studies Institute. Watts, Ronald
L. 1998. “Federal Systems and Accommodation of Distinct Groups: A
Comparative Survey of Institutional Arrangements for Aboriginal
Peoples.” Working Papers. IIGR, Queen’s University. *
引言於「憲法原住民族政策制憲推動小組第七次會議」，台北，行政院原住民族委員會，2004/06/30。 [1] 至於所謂的「邦聯」（confederation），指的是主權獨立國家之間鬆散的結合體。 [2] 當然，也有非地域式的聯邦（non-territorial
federation），又稱為「組合式聯邦」（corporate
federation），也就是採取個人的文化自治（cultural
autonomy）；見Lijphart
(1984)、Bauböck,
2001。 [3] 一般而言，聯邦政府主管國防、外交等對外事宜，州政府享有教育、商務等對內權限。 [4] 其實，在聯邦體制之下，也有可能出現中央集權的現象；見King
(1982)、Lijphart
(1984)。 [5] Ruth
Lapidoth將自治分為地域／政治自治（territorial
political autonomy）、行政自治（administrative
autonomy）、以及個人／文化自治（personal cultural
autonomy）三種（Ayres & Pearce,
2002: 32）。 [6] 此例屬於傳統型的殖民地，也就是與殖民國家有藍海的隔離。 [7] 有關少數族群自治、權力下放、或是區域主義的文獻汗牛充棟，見Gál
(2002)、Ayres及Pearce
(2002)、Balogh
(1999)、Loughlin
(1998)、以及Polanco
(1997)。 [8] 原住民族的自治權利，並非來自其在歷史上的先例、或經驗；即使原住民族真的曾經有過類似聯邦的理念、或是體制，並不代表原住民族的自治就一定要透過聯邦制來實踐。 |
