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在眾曰可殺的情況下，朝野政黨被迫協商，應允在總統大選前進行立法委員席次減半的修憲案的三讀。雖然這反映出百姓對於國會整體表現不滿，然而，僅以立委的出席率來看，並不會隨立委總數的降低而相對提高；坦承而言，立法效率不只決定於立委個人的問政勤奮與否，還要看國會內部的分工精細與專業化。 一般的說法是「先把國會席次減半，再尋求配套措施」，這完全是本末倒置。我們以為，國會改革還要看憲政體制的定位，如果總統制的走向是國人的普遍共識的話，立法院勢必要作整體的配套調整，譬如調查權的賦予、委員會的專業化（包括廢除三名召委）、或是資深制度的確立。 一旦憲政體制決定了，再來就必須考量在何種政黨體系下，行政與立法的關係會比較順暢，最後才選擇適切的選舉制度來誘導其發展。就台灣當前政治運作的困境來看，果真要繼續朝向總統制調整，我們必須衡量，到底兩黨制、還是多黨制比較適合總統制；根據美洲的經驗，多黨制容易造成國會的零碎化，執政黨即使有心履行政見，也是寸步難行，這時，才來進一步思考選舉制度的配合。 大體而言，單一選區制有利兩黨制的出現，而比例代表制則容易產生多黨林立的現象。如果大家覺得在總統直選的共識下，藍綠兩大陣營相互制衡可以發展為更健康的趨勢，也未嘗不可全部改為單一選區制。我們目前的作法是採取混合的方式，在225席當中，保留四分之一左右（49席）給政黨分配（也就是不分區、以及僑選立委），究竟是過高、恰好、還是過低？果真立委席次減為113席，政黨比例卻調高為三分之一（40席），未來的國會豈不更加支離破碎？ 在「單一選區兩票制」的口號下，我們似乎注定要採取混合選制，也不過是將目前的政黨票交給選民罷了。至若於要採取德國（紐西蘭）的聯立式、還是日本（義大利、南韓、俄羅斯）的並立式，最大的差別是前者雖在形式上為混合制，卻因計票方式而為如假包換的實質比例代表制，後者則為名實合一的混合制。孰優孰劣，還是端賴我們期待要配合何種的政黨體系、以及憲政體系。 甚麼是合理的國會席次數目？政治學者的經驗法則是該國人口總數的三次方根。如果以台灣的人口為2300萬來估算，國會席次大致是285。盱衡世界上主要民主國家的人口／席次來看（見表），大致可以歸納成三類：第一類是平均每個國會議員的人口比為5萬之下，譬如奧地利4.4萬、紐西蘭3.1萬；第二類是在10萬上下，譬如澳洲12.4萬、加拿大10.0萬、英國9.0萬，台灣的10.2萬屬於此範疇；第三類是人口總數上億的國家，譬如印度高達184.3萬、美國62.7萬、俄羅斯32.5萬、日本25.2萬。 第三類國家的國會席次不可能無限配合增加，最高的上限是英國的659席、或是德國的656席；如果美國要降低人口／席次到30萬左右，國會席次必須提高到900 左右，一定有全院會議進行的困難。相對的，人口少的國家也不可能要求有抬高的人口／席次比率，以冰島為例，如果要提高到1萬，國會席次要降為30名上下，委員會將會很難運作；如果瑞士的人口／席次比率要提高到台灣的程度，國會席次要降為70名左右。台灣果真把國會席次減半到100席，雖然人口／席次可以提高到將近20萬（南韓為17.2萬，已屬偏高），卻令人懷疑國會要如何監督行政部門。 我們必須指出，要評估國會的表現，除了立法的效率外，還有聯繫 (linkage) 選民的功能，也就是代表性。一般而言，在總人口數不變的情況下，每個國會議員所代表的選民數目越少，不管是從服務、還是反映民意的觀來看，彼此溝通的機會、或管道就越大，其極大值就是採取直接民主、廢除代議政治。相對地，國會人數越少，似乎效率較能提高，其極致就是廢掉國會，乾脆擁抱一人決策式的獨裁政權。 其實，如果關照到少數族群的代表，國會的席次應再酌予提高，而非巨幅減少。以台灣的原住民族為例，由第二次台灣人民制憲會議通過的『台灣共和國憲法草案』 (1994年) 來看，第108條主張原住民族的每個族在國會應至少有一席，因為不管人口多寡，每個族都是獨一無二的，應該在國會有發言權，原住民目前的8席勢必削減為6席，豈不是在欺騙原住民？ 打個比方，我們如果將政治制度改革當作一個人的體質（憲政體制）改善的話，那麼，除了飲食（選舉制度）以外，還要調整生活習慣（政黨體系）。目前，各方人士所提供的藥方，卻只針對青春痘（國會亂象）而來，其中包括澱粉類只吃一半就好（國會減半）、改吃麵食（單一選區）、自己下麵（兩票制）、佐料多一點（提高政黨比例代表的百分比），甚至於計較到底是要吃細麵、寬麵、意麵、通心麵、還是拉麵（聯立、並立）。 在政黨不敢捋虎鬚的情況下，即使「國會減半」的口號再響亮，社會運動推動者的形象再如何崇高、出發點再如何善意，以道德為唯一的訴求也是不負責的作法；而學者如果噤若寒蟬不敢言，就是缺乏身為知識份子應有的道德勇氣。 •主要民主國家國會議員選舉制度
* 2004/03/13。 |
