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蔡英文總統在大選期間承諾進行憲政改造，民間憲改團體同意階段性進行，不過，船過水無痕，雙方都假裝沒有這一回事，免得提起來大家尷尬。倒是賴清德在辭閣揆的記者會上有感而發，主張即使是在雙首長制之下，部會首長應該國會議員出身才能接地氣，被解釋為青睞內閣制。其實，在蘇貞昌擔任民進黨主席，異於民進黨傳統的總統制憲改立場，也曾經倡議內閣制，不過，他當時並未說明為何還要大費周章民選一個沒有實權的總統。 早先，台北市長柯文哲被問到是否支持內閣制，他沒有直接回答，只說現行雙首長制怪怪地、沒有效率。前總統馬英九則以為，應該仿效目前的地方政府，由總統向立法院負責。近來的憲改討論起於高雄市長韓國瑜拋出「總統兼閣揆」的構想，被譏為草包；馬英九建議乾脆將行政院併入總統府、由總統直接對國會負責，看法相近。鴻海董事長郭台銘則偏好內閣制，理由是不必接受立法院質詢的總統權力太大，允諾當選後兩年內會完成相關立法。 憲改工程宛如醫療，必須先有正確的問診，才能進行合理的病理分析，最後才可能開出有效的藥方，否則，不只是頭痛醫頭、腳痛醫腳，很有可能變成頭痛醫腳、腳痛醫頭。中華民國憲法原本是雙首長制，經過1997年的修憲，總統任命閣揆不用國會同意，已經遠離雙首長制。從陳水扁、馬英九，到蔡英文，大體把行政院長當作自己的執行長；儘管有內政歸閣揆、國方外交歸總統的不成文作法，一旦政府出事、或挫敗，終究還由閣揆下台負責。 究竟目前是總統、還是閣揆有權無責，大家目前並沒有一致的看法；至於憲政體制的偏好，看來是執政黨喜歡總統制、在野黨力主內閣制，不分藍綠。如果不可能著手通盤的憲改工程，也就是割掉行政院這塊盲腸、走百分之百的總統制，或是將總統虛位化、採取十足的內閣制，一種作法是回歸閣揆必須經由國會同意的憲法文本，另一種則是沒魚蝦也好，讓總統到國會報告國情咨文、或接受備詢。甚至於考慮將閣揆虛無化，也就是總統兼任閣揆（見圖）。
不管採取制憲、還是修憲的途徑，憲政體制差異在於立法與行政分立與合併的關係：總統制強調相互制衡、部會首長不能兼任國會議員，內閣制要求兩者合一、首長必須先選上國會議員；至於雙首長制，最大的特色是總統民選、總理由國會產生，只不過在實際運作上，有些國家比較向總統制（法國、俄羅斯），一些國家像內閣制（愛爾蘭、奧地利）、民選總統多此一舉，也有總統與總理不斷角力、相持不下的例子（烏克蘭、波蘭、斯里蘭卡）。 如果要走向英國、德國、或是日本的內閣制，未嘗不可保留民選總統，然後所有的權力都要歸總理、由總理向國會負責。如果要進一步朝向美國式的總統制發展，就必須強化總統府辦公室、虛無或廢掉行政院。如果覺得比較習慣雙首長制、認為總統總理雙元行政無傷大雅，那就恢復國會對閣揆的同意權。憲政體制各有優缺點，總統制的基本假設是不信任行政權，內閣制強調行政必須取信立法，雙首長制則希望民選總統搭配國會產生的總理。 總統制的特色是任期固定，卻可能朝小野大產生僵局；內閣制對民意比較敏感，卻可能政權更替頻繁；雙首長制則依違總統制、及內閣制，立法與行政權的關係較難確認。就政治人物目前的主張來看，郭台銘清楚表示支持內閣制，賴清德偏好內閣制、或傾向內閣制的雙首長制；相對地，韓國瑜總統兼閣揆的看法，端賴是否贊同總統是否前往國會備詢，如果否的化，就是實質廢除閣揆、向純粹的總統制靠攏，如果是的話，接近馬英九總統府合併行政院的論點。 比較特別還是馬英九的見解，儘管行政院併入總統府合乎總統制的運作，也就是試圖化解雙元行政的尷尬，有幾分創意，然而，當總統向國會負責之際，雖然在地方政府行諸多年，國人不以為忤、見怪不怪，卻已經不能算是傳統的總統制，超越一般學理憲政體制的理解、以及事務上的運作，也就是權力所有者必須對權力賦予者負責。類似的作法是以色列曾經短暫嘗試民選總理，然而，要是總理所屬政黨不是國會的最大黨，怎麼組閣？
*《ETtoday評論》2019/05/25。 |
