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英國在1840年與500名毛利酋長簽訂『外坦及條約』（Treaty of Waitangi），確認毛利人的土地、森林、及漁獲等權利，當紐西蘭確立獨立後，概括承受條約義務。然而，由於有英文、及毛利文兩種版本，雙方對於條文往往有南轅北轍的解釋。最大的爭議在於毛利人認為只是同意以統治權來交換英國保護自己；相對之下，英國堅持已經毛利人同意放棄自己的主權，交換英國對於土地、森林、及漁獲等權利。 事實上，白人自來認為『外坦及條約』只不過是用來恭維野蠻人的權宜之計，等到白人的人數在1858年壓倒毛利人，便迫不及待立法巧取豪奪土地，強制以低價徵收毛利人的土地、再轉賣給白人，如有不從即採取武力鎮壓討伐。特別是政府在1865年設置「原住民土地法庭」（Native Land Court），本質上是以個人的土地權狀登記破壞毛利人傳統的土地集體所有制，刻意崩解族人的社會結構、及集體文化。 儘管法院在1847年判定『外坦及條約』具有約束力，然而，30年後卻又否定『外坦及條約』的法律效力，此後，法院所持的立場是除非經過國會立法、條約並不會自動生效。經過原住民族運動者多年的抗爭、訴訟、及談判，政府不得已才在1975年立法設立了「外坦吉裁判」（Waitangi Tribunal），接受毛利人針對土地權、及資源所提出的訴願，進行調查、建議、或調解。 從1980年起，由於法院做出一些有利於毛利人的判決，行政部門不得不讓步；不過，一直要到國會於在1993年通過『毛利土地法』以後，『外坦及條約』所保障的原住民土地權才真正被正式承認。迄今，政府透過談判已經跟毛利部落、或氏族的簽訂了31項契約。譬如在1995年的協議，政府除了道歉、及同意歸還29,803英畝土地外，還賠償1億7,000萬元，國會最後立法加以確認；同樣地，政府在1998 年的協議，除了向族人道歉食言而肥，也同意針對150年前的低價徵收賠償1億7,000萬元，經過國會立法確認。 儘管『外坦及條約 』明文保證毛利人「完全獨有不受干擾的」漁獲權，然而，長期以來一直被政府侷限於非商業的維生所需。在1980年代，政府著手商業漁獲權的「私有化」，針對特定海域的魚種採取「配額管理體系」（quota management system, QMS）管制，實際上就是將漁獲權出售給非毛利人，族人只好以戰逼和。幸好，高等法院在1986確認毛利人的漁獲權，政府不得不在1989年跟毛利人達成臨時協議，透過『毛利漁獲法』將10%的QMS配給毛利人（約6萬噸）、及5,000萬現金；雙方繼而在1992年達成最終協定，毛利人獲得50%的商業漁獲量配額、及賠償1億7,000萬元，交換毛利人放棄商業漁獲權，並以『外坦吉條約漁獲權法』來確認。 在1989年，政府宣布打算出售一些商業森林地區，毛利人認為此舉有違『外坦及條約 』所保障森林權，經過談判，雙方達成協議，同意政府可以賣木材、不可以賣土地，並經過立法確認；在2006年，政府卻違反前述協議、又跟另外11 個毛利部落達成協議，而外坦吉法庭的調查報告也認為政府的作法不利其他部落正在進行的聲索；經過談判，大家終究在2008年達成協議，毛利人獲得價值1億9,560萬的土地補償、及2億2,300萬的租金，並以法律來確認。 總而言之，原住民族與政府的條約彷彿是初一跟十五的月亮，有時候看得到、有時候看不到。當然，協議是要看決心及實力。
*《民報》 2018/01/22。 |