|
||||||||
|
強權的外交承認往往有示範效果，其他國家通常會察言觀色、風行草偃，特別是美國的建交可以左右獨立建國的成敗。儘管美國基於國際局勢的穩定對於新出現國家的承認戒慎小心，不過，有時候也會勇於任事、承擔火車頭的角色。譬如塞爾維亞自治省科索沃的獨立，美國與北歐國家先是組成維和部隊捍衛邊界，經過北約調停無效，聯合國安理會只好派軍保護，美國終究還是獨排眾議、號召歐盟國家承認，令人刮目相看。 雖然美國在冷戰後的外交承認搖擺不定，還是有一定程序，特別是尊重現有的疆界。然而，隨著支配國政府控制內政外交的能力逐漸削弱，美國雖然一方面會持續鼓勵雙方對話，另一方面也會開始考慮支持分離政府。等到支配國幾乎已經失控，而分離的政府又達到某種程度的內部有效統治、以及展現相當的涉外能力，美國在萬不得已的情況下，就只好加以承認了。 以魁北克獨立運動為例，由於雙方採取和平的手段，包括公投，美國視為這是加拿大的家務事，當然會信守尊重領土完整的原則。相較之下，印尼政府對於亞齊獨立運動展開血腥鎮壓，殺了一萬五、並造成六千人流離失所，美國雖然鼓勵中央政府跟地方好好談，卻堅決支持印尼的領土完整、拒絕亞齊舉辦獨立公投，政府也就更加肆無忌憚。由此可見，只要支配國能內外有效控制，美國不會管政府採取何種手段。 然而，一旦支配國逐漸出現衰象，特別是政府已經無力挽回、連起碼的領土都無法控制，這時候，美國雖然會支持談判、或是由第三者介入調停，勸和不勸離，多少還是期待能儘早恢復政局穩定。以脫離蘇聯獨立的摩爾多瓦為例，本身就面對東部俄裔的獨立運動，由於俄羅斯派軍介入，聶斯特河沿岸儼然是一個事實獨立的國家；美國由於相信摩爾多瓦終究能化解危機，雖然不反對俄羅斯與烏克蘭所主導的談判，卻堅拒承認聶斯特河沿岸的獨立。 一旦美國政府發現支配國連內政都無法穩住、判斷政府無力化解危機，就會開始考慮支持分離，免得屆時搭不上承認的列車，同時也把外交承認當作恢復政局的工具。當斯洛維尼亞、及克羅埃西亞宣佈獨立後，塞爾維亞立即與克羅埃西亞兵戎相見，戰火蔓延波士尼亞、難民四處逃竄，美國知道南斯拉夫大勢已去、解體已經不可避免，外交承認新出現的國家是早晚的事。 不過，即使獨立已經是既定事實，然而，要是新國家的政局仍然未能穩定，美國也有可能維持現狀，這可以解釋為何美國拖很久才表態支持科索沃。同樣地，由於希臘北部自古就有馬其頓地區，因此指控馬其頓的國名「馬其頓共和國」有擴張領土的弦外之音；只有在馬其頓以「前南斯拉夫馬其頓共和國」名義被同意加入聯合國，美國才珊珊來遲同意建交。 終究，當支配國面臨內外交迫的困境、對於領土分離又無計可施之際，美國會評估新國家的政府是否能穩住政局、同時又能有效控制國土，這時候，如果判斷外交承認有助於區域的穩定，便會同意建交。以厄利垂亞為例，經過美國的多次調停，在衣索比亞共產黨政府垮台後，新政府既然無心戀戰，同意聯合國見證公投，美國當然要攬獨立的功勞。
*《台灣時報》專論
2017/07/25。 |