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一般以為，小國既有的特色是脆弱性，先天上缺乏自助跟自保的能力，在弱肉強食的國際社會，面對來自外部的挑戰無力招架，包括軍事威脅、政治支配、經濟倚賴、或是文化吸納。對小國來說，傳統的國家安全戰略面對的是「硬性安全」威脅，特別是軍事攻擊、或是經濟制裁；就一般的理解，弱國彷彿就是小國同義詞，在國際上似乎只能苟延殘喘。 也因此，小國為了國家生存，傳統的對策是想辦法強化自身的能力、克服先天的弱點，考慮是否加入軍事同盟、尋求強權最為政治保護者、或是加入國際組織作為庇護所。然而，從1970年代末期開始，國際社會面對經濟互賴、跨國行為者、弱國的民族主義、科技擴散等新課題的出現，國際政治運作的權力本質大為改變，即Joseph S. Nye, Jr.所謂的「軟實力」，權力展現不再只有頤指氣使一途。 換句話說，在安全環境丕變下，對於國家生存的威脅不再限於軍事挑戰，可能是經濟、環境、衛生、毒品、或是恐攻等課題，大家都是事主、沒有局外人。那麼，國家在不同領域有不同的肆應能力，無形的國力益發重要，特別是文化吸力與意識形態、及國際制度與規範。特別是在冷戰結束後，小國的決策者的安全課題轉向全球化所帶來的衝擊、非國家暴力、或是環境惡化，也就是非軍事的「軟性安全」如何獲致，小國未必是弱國。 誠然，對於大國來說，實力就是自信、自我中心、甚至於自以為是，因此，不管是無視、冷淡、不關心、不耐煩、冥頑不靈、輕視、還是蔑視，這些態度的背後就是強權骨子裡就是不願意平起平坐。也因此，對大國而言，小國或許無關緊要，頂多只是無助的棋子，或可能是障礙。 當然，小國可以選擇道德優越感、悲憤、認命、退縮、無助、沮喪、憂心、或煩惱，於事無補。只不過，領導者也可以展現決斷、機敏、以及耐心，隨時權衡國家所面對的局勢、角色、目標、以及能力。如果以光譜的方式來看小國與強權的關係，除了老死不相往來，由剝削到互利，除了正式結盟，也有好幾種非正式而不對稱的扈從關係，更可以選擇相敬如賓的中立。 進入21世紀，學者以為應該將小國當作「積極的主體」、而非「消極的客體」，換句話說，國家先天的大小不應該被視為限制、問題、挑戰、或威脅，而是當作機會、甚至於是優勢。Suzanne Nossel進一步推出「巧實力」的概念，主張軟硬兼施、交叉運用，認為軍事力量與人道關懷可以相互強化，尤其是堅持民主理念、人權價值、以及自決原則。學者觀察歐盟小國在非軍事議題積極扮演遊說、協調、及規範倡議者的角色，發揮本身的巧實力、將自己變成巧國。 事實上，如果以外交能力來看台灣，不管是外館設置、談判能力、或情報蒐集，絕非任人宰割的蕞爾小國。問題在於不少國人在中國的文攻武嚇、外交封鎖、以及經濟吸納下，由於彼此不對稱的實力，對手沒有放在眼裡，政客不免有無力感、挫折感、甚至於失敗主義，垂頭喪氣之餘，當然不敢有積極的突破作為。總之，小國不僅可以抗拒強國的壓力，可以嘗試動之以情、說之以理，甚至還可以加以駕馭，並非只能聽天由命、維持現狀。
*《民報》 2017/05/15。 |
