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有關於墾殖國家對於原住民族傳統領域的劃設，基本上有三種方式：最積極的是由政府劃撥（grant），再者是透過法律途徑進行聲索（claim），最麻煩的是採取談判的方式（談判者包含可能的所謂善意第三者，也就是私有財產者、或是承租戶），決定如何歸還、補償、或是利益分享（benefiting-sharing）。 三種劃設的途徑可以交叉使用，譬如拉丁美洲國家多由政府主動歸還，美澳紐加則因為傳統領域早已被嚴重侵蝕，原住民族一般是以戰逼和，先提告、再上談判桌。前者所面對的考驗是一旦劃設完成，要如何處理界內的墾戶，尤其是已經有取得土地所有權狀者，政府必須加以補償。後者則是在法院做出判例後，要不是有相關的立法、再不就是著手談判。政府與業者往往會選擇和解，也就是政府同意歸還多少土地、以及授與原住民族多少使用權（譬如漁獵權），而業者為了避免耽擱開發、或是開採，通常會選擇妥協。 不管如何劃設而來，傳統領域大致上可以分為兩大類，一種是將土地權轉移給族人（集體擁有、不可買賣），甚至於多少分配給個人、可以自由轉讓（fee simple）。另一種就是使用權、以及同意權的取得，也就是所謂的「自由事前知情同意」（free, prior, and informed consent），並未排除私有土地的適用。 以最保守的加拿大而言，除了早期有簽訂約出讓土地的原住民族（平原區為主），其他地方多半一面著手談判、另一面訴諸法律聲索土地，包括東岸、西岸、及北疆，特別是英屬哥倫比亞省（British Columbia），省政府因為礦產的開採，相當排斥。然而，諸多的判例也是針對該省原住民族的提告，有十足的進展。 加拿大政府一向排拒原住民族對私有土地的聲索（包括個人、或礦業公司），不過，英屬哥倫比亞省上訴法院在2015 年的Saik’uz First Nation and Stellat’en First Nation v. Rio Tinto Alcan Inc.判例中，同意原住民族可以聲索私有土地；目前，在Tsihqot’in族人傳統領域上（1,700平方公里），有130私有土地面對聲索，特別是牧場。在過去，Tsihqot’in族人一年只有兩個禮拜可以進入傳統領域上的私有土地從事漁獵；由於那些白人墾戶已經在這裡住了兩、三代了，族人並未要求政府加以驅離。在2016年，族人提出土地聲索，省政府初步同意就私有土補償族人，並且提供在健康、教育、以及經濟層面的補助。 另外，英屬哥倫比亞省Stk’emlupsemc te Secwepemc族人也在2015年提出聲索，要求礦業公司（KGHM Ajax）、以及地方政府補償。再者，英屬哥倫比亞省政府在2016年與Kaska Dene族人達成協議，同意歸還傳統領域，包含China Minerals Mining Corporation（TSX.V:CMV）的礦區。可見，不管是經過政府授與、或是租賃，私人不再可以規避原住民族的土地權及同意權行使。 巴西在1973年開始劃設原住民族傳統領域，目前還持續在進行中。一旦領域劃設完成，政府著手土地上非原住民居民的安置，尤其是農民。根據1988年的憲法，非原住民對於原住民族傳統領域的土地聲索無效。 巴西聯邦最高法院在2008年判定Roraima州的Raposa-Serra do Sol原住民族享有領域完整的權利，因此，即使擁有土地權的農民也必須離去，進而影響一百多個類似的訴訟。根據憲法，如果政府必須補償第三者的土地改良投入，這些非原住民族必須是「出於善意」，也就是事先不知土地有原住民族的利益。 總之，由光譜上最消極的加拿大、到最積極的巴西，不管是法院的判決、或是國會立法授權行政部門，原住民族傳統領域的聲索、或是劃設並沒有排除私有土地。關鍵在於原住民族的領域權並不等於土地權，可以由最起碼的同意權、使用權、到所有權，有待進一步釐清。其實，這些權利未必是相互排斥的，也就是說，原住民族的同意權、及使用權並未否定非原住民族的土地所有權，政府不應該張冠李戴。
*《民報》 2017/04/07。 |