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蔡英文總統上任以來，在府院黨架設了形形色色的協調機制，然而，新政府的立法及施政似乎沒有很大的改善，終究設置了最高的決策機制，每週一晚上由總統親自召開九人小組會議，坊間稱為「一條鞭」。經過多次的運作，似乎也有立竿見影的成效，特別是延宕半年的『勞基法』修訂，也就是所謂的「一例一休」，終於在執政黨多數席次的壓制下完成修法，輿論讚譽為總統是在下「軍令狀」，對於國會黨團誓死達成任務也頗有嘉許的味道。只不過，這些議者似乎忘了，當年蔣氏父子以黨領政，立法院被矮化為立法局，我們是否在犯同樣的錯？ 眾所周知，總統制與內閣制最大的差別在於行政與立法的關係，前者強調權力分立（separation of powers），總統與國會議員各有民意基礎，執政黨未必掌有國會多數；後者則是權力結合（fusion of powers），政黨掌控國會就可以取得政權。由於總統制的基本假設是人民不信任行政權，因此，即使全面執政，還是寄望國會能制衡（check and balance）總統，免得行政權獨大，擔心總統把自己化身為現代的皇帝、或是國王。 陳水扁政府在兩千年上台，由於朝小野大，在野黨不想讓執政黨有任何表現，民進黨有苦難言。此番，選民讓蔡英文政府全面執政，可以看出社會大眾對於改革的殷切期待。不過，我們目前所看到施政窘境，除了府院黨的協調以外，不少地方是出在政策不明（譬如同性婚姻）、以及溝通不足（譬如核安食品進口），而非總統的意志力無法貫徹。如今，總統的軍令狀下達黨團，立委儼然自我閹割為總統的前衛，已經不是司法院長許宗力先前所謂的「恐有違憲之虞」而已。 以總統制運作兩百多年的美國來看，即使總統是實質上的黨魁，對於國會只能曉以大義，絕對不敢公然發號施令。即使是全面執政，總統對於議長跟國會領袖，也是客客氣氣請來白宮交換意見、拜託推動立法；要是國會議員不買總帳，總統也莫可奈何。一般而言，總統可以威脅利誘，前者包括選區的建設經費，後者包含各種個別的人情，譬如競選挹注、或站台輔選；當然，總統也可以直接訴諸民意，要選民向議員施壓。不管如何，總統就是不能把民選議員當家臣。 美國總統制的運作大致順暢，除了總統本身的自制以外，最主要的是國會議員的提名相當地方分權，不必看總統的臉色；另外，議員多半憑自己的實力當選，不需要總統候選人母雞帶小雞，不欠人情。更重要的是，不少美國選民深信絕對權力絕對的腐化，不希望議員對於行政首長（包括總統跟州長）言聽計從，可以接受唱反調的作為。目前，民進黨的不分區基本上是欽點，唯命是從，連區域立委都唯唯諾諾，儼然就是陰室角落仰賴濕氣苟活的蟾蜍，又要如何監督行政？ 蔡英文總統面對國會，搖身一變為內閣制的總理，那是目前的憲政錯亂。一些法律學者的建言是總統不應該兼任黨魁，只不過，這只能做名目上的約束，不能實質禁止總統支配提名。也有議者主張，由於台灣的政黨屬於剛性，不像美國分權，因此不適合總統制，那是憲政體制的改弦更張，超出現有的討論。我們認為，總統如果心有定見，必須想辦法說服朝野立委、及人民，那是領導力的展現；否則，逾越總統的分際，武則坐天呼來喚去，難保不會淪為來亂的太平公主。
*《民報》 2016/12/12。 |