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東華大學 民族事務與發展學系

施正鋒政治學博士網站政治觀察/報紙

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「執政決策協調會議」的觀察――與其修憲,不如制憲*

施正鋒

東華大學民族事務與發展學系教授

民進黨政府在五二〇上台以來,為了協調政策法案,已經架設了多重溝通機制,然而,民調依然不能止滑。蔡英文總統因此決定固定在週一召開「執政決策協調會議」,成員包括會議成員包括正副總統、正副閣揆、黨團總召及幹事長、黨秘書長、智庫執行長、以及執政縣市代表,親自出馬整合府院黨,以免黨團總召柯建銘所形容的「政策跳針」。只不過,學界仍然有「可能違憲之虞」的聲音,特別是總統是否侵犯閣揆的行政權。

中華民國憲法原有雙首長制的特色,然而,自從1997年增修條款以來,總統任命閣揆不再需要國會同意,正式擺脫雙首長制的框架,行政院長儼然就是總統的執行長。只不過,憲法還有「行政院為國家最高行政機關」的盲腸,而自來坊間也有總統負責國防外交兩岸、閣揆負責內政的說法,要是總統被迫宣示政策立場,難免有衛道之士會出來講話,譬如核四。

其實,在尚未修憲、或是制憲之前,透過釋憲,也未嘗不可化解可能的疑慮,也就是說,行政院長只是執行者(administrator),而總統是元首兼最高行政首長(chief executive)。坦誠而言,民選的總統如果只能管涉外事務、沒有民意基礎的閣揆有權又有錢,完全不合權責相符的憲政原理。目前的作法實際上就是由總統擔任有實無名的閣揆,只差一道手續廢除行政院、強化總統職權罷了。

比較值得討論的是,總統制的基本精神是總統與國會相互制衡(check and balance),如果把黨團領袖找來一起開會,是否違背三權分立(separation of powers)的分際?在李登輝總統時期,黨國體制的威權遺還在,政策統合不是問題,然而,從陳水扁朝小野大的九人小組、到馬英九全面執政的五人小組,同樣要面對總統如何將政見化為法案的課題。馬英九把國會議長排除在小組會議外,只納入黨團領袖;蔡英文蕭規曹隨,把開會時間調整為晚上,徒留話柄。

我們觀察美國長期以來的運作,總統花相當大的心力在推動立法,軟硬兼施,前者包括拉關係、施小惠、以及輔選站台等等,後者則包含不往來、斷工程、甚至於反輔選。在週二的早餐會報,定位在總統請益,只能曉以大義;即使私下請託,萬一被堅持己見的議員拒,還是要口頭尊重。事實上,即使是在全面執政之下,不管是黨籍議長、黨鞭、委員會或是小組委員會主席(召集人),他們都有相當大的自主性,未必會買總統的帳。

最後是執政縣市長派代表與會,用意是聽取地方的意見,出發點是好的。只不過,人民所賦予總統的權力不可分割,除非總統願意授權(delegated)。試想,美國總統在決策之際,會固定邀請紐約州、加州、或是德州州長與會嗎?即是黨內菁英群集,又不是人多就比較有正當性,難道總統還需要諸侯前來勤王?話又說回來,如果這個會議的定位是諮詢性質,那麼,就沒有必要侷限於從政同志。

當然,每總統有自己的決策風格,有些人喜歡一條鞭的方式、有些人偏好圓桌武士,沒有優劣,只有決策品質、及效率的問題。隨著行政部門的擴張,儘管美國總統有各種諮詢委員會,終究還是由總統拍版定案,即使國家安全會議都可以跳過。李登輝總統嘗試強化國安會不果,蔡英文的國安會人事安排強調綜合性安全,不過,比較像是暫時存取的桌面;國安會秘書長不見協調會上,連列席都免了,可見,這只是立法協調的機制。

整體來看,這個會議涉及三個憲政問題:在中央政府層級,是否行政權壓制立法權,最可能遭人訾議;中央與地方的權限,各有其民意基礎,不應混淆:民選的總統凌駕沒有民意的閣揆,天經地義。與其修憲,不如各方面好好清,制訂一部適合台灣的憲法。

 


* 2016/10/21

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