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民進黨政府在五二〇上台以來，為了協調政策法案，已經架設了多重溝通機制，然而，民調依然不能止滑。蔡英文總統因此決定固定在週一召開「執政決策協調會議」，成員包括會議成員包括正副總統、正副閣揆、黨團總召及幹事長、黨秘書長、智庫執行長、以及執政縣市代表，親自出馬整合府院黨，以免黨團總召柯建銘所形容的「政策跳針」。只不過，學界仍然有「可能違憲之虞」的聲音，特別是總統是否侵犯閣揆的行政權。 中華民國憲法原有雙首長制的特色，然而，自從1997年增修條款以來，總統任命閣揆不再需要國會同意，正式擺脫雙首長制的框架，行政院長儼然就是總統的執行長。只不過，憲法還有「行政院為國家最高行政機關」的盲腸，而自來坊間也有總統負責國防外交兩岸、閣揆負責內政的說法，要是總統被迫宣示政策立場，難免有衛道之士會出來講話，譬如核四。 其實，在尚未修憲、或是制憲之前，透過釋憲，也未嘗不可化解可能的疑慮，也就是說，行政院長只是執行者（administrator），而總統是元首兼最高行政首長（chief executive）。坦誠而言，民選的總統如果只能管涉外事務、沒有民意基礎的閣揆有權又有錢，完全不合權責相符的憲政原理。目前的作法實際上就是由總統擔任有實無名的閣揆，只差一道手續廢除行政院、強化總統職權罷了。 比較值得討論的是，總統制的基本精神是總統與國會相互制衡（check and balance），如果把黨團領袖找來一起開會，是否違背三權分立（separation of powers）的分際？在李登輝總統時期，黨國體制的威權遺緒還在，政策統合不是問題，然而，從陳水扁朝小野大的九人小組、到馬英九全面執政的五人小組，同樣要面對總統如何將政見化為法案的課題。馬英九把國會議長排除在小組會議外，只納入黨團領袖；蔡英文蕭規曹隨，把開會時間調整為晚上，徒留話柄。 我們觀察美國長期以來的運作，總統花相當大的心力在推動立法，軟硬兼施，前者包括拉關係、施小惠、以及輔選站台等等，後者則包含不往來、斷工程、甚至於反輔選。在週二的早餐會報，定位在總統請益，只能曉以大義；即使私下請託，萬一被堅持己見的議員婉拒，還是要口頭尊重。事實上，即使是在全面執政之下，不管是黨籍議長、黨鞭、委員會或是小組委員會主席（召集人），他們都有相當大的自主性，未必會買總統的帳。 最後是執政縣市長派代表與會，用意是聽取地方的意見，出發點是好的。只不過，人民所賦予總統的權力不可分割，除非總統願意授權（delegated）。試想，美國總統在決策之際，會固定邀請紐約州、加州、或是德州州長與會嗎？即是黨內菁英群集，又不是人多就比較有正當性，難道總統還需要諸侯前來勤王？話又說回來，如果這個會議的定位是諮詢性質，那麼，就沒有必要侷限於從政同志。 當然，每個總統有自己的決策風格，有些人喜歡一條鞭的方式、有些人偏好圓桌武士，沒有優劣，只有決策品質、及效率的問題。隨著行政部門的擴張，儘管美國總統有各種諮詢委員會，終究還是由總統拍版定案，即使國家安全會議都可以跳過。李登輝總統嘗試強化國安會不果，蔡英文的國安會人事安排強調綜合性安全，不過，比較像是暫時存取的桌面；國安會秘書長不見協調會上，連列席都免了，可見，這只是立法協調的機制。 整體來看，這個會議涉及三個憲政問題：在中央政府層級，是否行政權壓制立法權，最可能遭人訾議；中央與地方的權限，各有其民意基礎，不應混淆：民選的總統凌駕沒有民意的閣揆，天經地義。與其修憲，不如各方面好好釐清，制訂一部適合台灣的憲法。
*《民報》 2016/10/21。 |