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蔡英文政府上台百日，閣揆與總統的民調相繼進入死亡交叉，也就是滿意度低於不滿意度，而蔡英文的百日滿意度竟然還稍低於馬英九政府、更遠低於陳水扁政府，令人費解。蔡總統本身認為這是民主國家的正常現象、還好啦，而且也表達不喜歡百日就被論斷成敗。面對民進黨立委改組內閣的呼聲，閣揆林全則表示找不到更適合的人，儼然是把自己當作董事長在找總經理。 比較特別的是台灣守護平台的學界朋友提出針砭，認為問題出在總統的「價值迷惘」、以及憲政架構無法課責。既然已經選上總統，除非內亂外患被彈劾下台，選民必須接受總統任期固定的事實。比較值得探討的是有關於憲政體制與政黨體質是否相符的質疑，另外，早先針對蔡總統食言而肥兼任民進黨主席，他們也亮黃燈示警過。我們把中研院法律研究所副研究員邱文聰的看法整理如下： 一：剛性的政黨比較適合內閣制。 二：台灣的政黨是剛性的、總統又兼任黨魁，總統與國會之間的制衡難以落實，因此不適合美國模式（總統制）。 三：總統要掌握國會之道，不是總統兼任黨魁、而是總統到國會報告。 首先，所謂的「剛性vs.柔性」的政黨體質，這是台灣政治圈子的用法，是指政黨的黨紀強弱，甚至於，柔性政黨就是指美國式的政黨，也就是黨員的定義相當鬆散，支持者（選民）不用繳黨費、也沒有黨證，卻可以參加政黨初選的投票，也就是公辦初選（direct primary）。其實，美國兩大黨從1970年代才開始採用公辦初選，目的是降低派系操控政黨提名，未必一直是柔性。至若坊間有所謂聯邦制國家才適合總統制，也是論證不足。 我們目前的所看到的政黨初選，其實是東施效顰，也就是在沒有公辦初選之前，暫且採用全民調的方式來推估。問題是，美國的初選基本上是由支持者來進行，我們卻交由所有選民來定奪，不止抹煞政黨政治的精神，同時也讓對方的支持者有誤導黨內提名的空間，另外，由於讓政治人物重曝光、輕問政，財團及媒體因此輕易介入提名，最糟糕的是在政黨的安全選區，只要提名形同當選，剝奪選民的投票選擇。 我們如果真的心儀總統制、或是短期內修憲為內閣制，至少可以公辦初選。自來，國、民兩黨都有人主張公辦初選，由過去的馬英九、到現在的蔡英文政府，都是全面執政、掌有國會優勢，修憲緩不濟急，在不更動1997年第四次增修條款的憲政體制下，公辦初選是可以立竿見影的。我們先前做過比喻，開車出門，究竟是車子（制度）、司機（領袖）、後座（選民）、路況（朝小野大）、天候（景氣）、還是落石（中國）；總統選完才半年，假設後三者短期內並沒有變動的情況下，制度上是否還有搪缸（molingu）的可能？ 我們認為是還有相當努力的空間，卻不是總統到國會報告，因為這是違反憲政負責（responsibility）的基本原則也就是權力來自哪裡、就必須向那裡負責。在內閣制之下，總理的權力來自國會，必須取得信任；在總統制之下，總統的權力來自選民，與國會相互制衡，沒有向國會報告的道理，除非是在國會的邀請下前往發表國情咨文。馬英九總統黯然下台，然而，卻至少作對了一件事，也就是拒絕接受國會詢答。 至於總統是否因為擔任黨魁而權力過大，這也是開錯藥單。我們知道，至少在戰後以來，美國總統雖然不擔任黨主席，實質上卻是地下的黨魁，因此，黨主席往往是他任命的代理人，不僅沒有實權，不聽話的只有走人的份，甚至於黨中央有時候就是設在白宮。然而，政黨並非因此被廢除掉，因為不管是在全面執政、還是朝小野大，總統必須跟政黨的國會領袖博感情，包括議長。可惜，蔡英文拘泥於形式上的中立，讓議長淪於路人甲。 比較政治學告訴我們，總統制與比例代表制不相容，最大的理由是擔心總統在多黨林立下比較難取得立法上的最小獲勝聯盟。在國會減半後，還好不分區立委34席僅佔總數114席的三成，政黨體系尚不至於過於零碎。關鍵在於不分區的排行如何產生，如果完全由黨魁兼總統候選人來欽定，這些國王的人馬當然不可能監督總統。因此，問題不在於總統兼黨魁、而在未來的總統是否壟斷不分區；如果總統找人代理黨魁、實質支配黨的權力，還是會削弱國會制衡的力道。 其實，不管是總統制、還是內閣制，整合行政與立法的是政黨。如前所述，內閣制強調兩者合一，先天上比較沒有整合的困難。總統制原本就是強調制衡，選民甚至於刻意朝小野大；即使全面執政，總統也必須對黨籍國會議員曉以大義。當然，我們的憲法還留下一截盲腸閣揆，儘管是總統的幕僚長，部會首長左顧右盼，黨籍立委不好意思在國會下馬威，中常會又見不到無黨的閣揆，眾人告御狀也沒有用。 到目前為止，蔡英文政府已經架設了將近十種溝通平台（見圖），早先，有人建議增加總統府與行政院與國會（黨團）的協調機制，近日，行政院也希望總統府能整合行政院與黨中央。只不過，除了行政院與黨團的協調會報（便當會），蔡總統似乎傾向於不讓黨（不管是黨中央、還是黨團）介入政策。究竟是因為總統不願意擔任仲裁者、還是有其他考量，外人不得而知。從陳水扁的九人小組、到馬英九的五人小組，總統不出面是不行的，除非總統兼任閣揆，再不然，應該找黨籍人士組閣、強化中常會。
*《民報》 2016/08/29。 |
