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新國會開議以來，立委躍躍欲試，競相提出各種法案建議，道理很簡單，因為當選的那個晚上就是連任選戰的開始。在這樣的氛圍下，我們可以看到立委的提案五花八門，即使只有一日新聞，至少也有一點曝光的效果，讓選民知道他們有在努力工作。比較令人擔心的是，有些課題因為將是朝野攻防的重點、具有高的度媒體效應，民進黨立委不顧黨中央曉以大義，竟然提出多種草案，擺明是對於黨團所提出來的版本有所保留。百花齊放毋寧是好事，然而，如果任憑爭奇鬥豔，表示民進黨內部的政策整合有待加強。 一般而言，國會的法案提議分為兩種，包括政府提案、以及議員個人提案。就光譜上來看，根據允許個人提案嚴寬的程度，大致上可以分為不准提案、局部開放、以及沒有限制三大類。以內閣制來說，行政與立法權合一，由於執政黨、或是執政聯盟必須掌有國會的過半席次，在野提案並沒有什麼實質影響，頂多是拋磚引玉。以愛爾蘭為例，國會禁止個人提案，相對之下，挪威國會所有的法案由個別議員提出，不過，大多數的國會還是以政府提案為主，同時允許個人提案，包括在野黨議員，只是過關的機會不多，譬如英國、加拿大、澳洲、印度。 由於總統制強調行政與立法相互制衡，法案必須由議員提出，行政部門自然不能約束議員，執政黨即使掌有國會優勢，還是必須仰賴黨團整合同志的分歧，總統甚至於還要固定邀請黨籍議長到白宮促膝長談，以掌握優先法案推動的進度。如果是朝小野大，有自己想法的總統，總不能高舉白旗任人宰割，這時候，如果要跟在野黨討價還價，至少內部必須先站穩腳步，不要前方打仗、後方自亂陣腳。 中華民國憲法原本具有雙首長制的特色，瞻之內閣制、忽焉總統制，因此，提案以行政部門為主，又允許立委個人提案。反正提案跟投票支持是兩回事，大家簽名之前都知道輕重，只要不傷大雅，彼此投桃報李（logrolling），跨黨連署司空見慣，所屬政黨也多半不會禁止，尤其是有特定照顧對象的法案。只不過，當眾人搶著提案之際，特別是應付國會監督團體的評鑑，難免出現學術論文相互掛名的醜態，相互集點數，濫竽充數，並沒有真正效益。 其實，個別議員提案並非一無是處，因為如果只允許行政部門、或是黨團提案，政府未必能照顧到社會上的多元聲音，因此，絕大多數的國會並不加以禁止，至少可以宣洩不滿的聲音，讓議員接受訪問、高興一下，也不是壞事。話又說回來，有些議題可能過於敏感、或是爭議，政府如果不願意主導、又不願意公然反對，往往會讓議員扮演社會良心，提案試探民意，以免得罪支持者。另外，如果部會來不及進行溝通，也會將草案交給黨籍議員來提，算是權宜之計。 總之，議員個別提案是民意呈現的機制之一，不應加以禁止。只不過，如果未加限制，不只是浪費國會的資源，還會降低法案審查的效率。此外，議員的草案與政府的提案對照審查之前，黨團應該事先著手協調彙整的工作，否則，政黨就失去應有的整合功能。坦誠而言，民進黨即將執政黨，如果內部無法先取得起碼的共識，又要如何與在野黨進行協商？
*《民報》 2016/03/14。 |