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大選之前，國民黨釋出多數黨組閣的風聲，一般判斷是催票的考量。選後，馬英九總統還是主張建立憲政慣例，由取得國會過半席次的民進黨組閣。不過，自從總統當選人蔡英文表達沒有憲法空間之後，馬總統只好悻悻然提名張善政為閣揆，只能嘴巴念念有詞「我的字典裡沒有看守」，而張善政也強調「過渡內閣並不代表不做事」。其實，蔡英文先前已經表示，過渡期的政府應該堅守憲政分際，謹言慎行穩定，看守期間有三項重要任務，包括維持正常運作、政局穩定、以及做好交接工作。既然新的閣揆已經到位，接來就看過渡內閣的自我定位。 不管稱為「看守政府」、還是「過渡政府」，大體是指大選決定政黨輪替、到新政府上台之間的政府。由於舊政府已經不再獲得人民的託付，即使形式上還是掌有政權，卻缺乏實質的威信，依照慣例不能從事重大的決策，也因此往往被稱為「跛鴨政府」；相對地，由於新民意產生的政府並未正式上任，因此不能指揮國家機器，然而，卻有真正的影響力，包括派人聽取國安簡報。因此就實際上的運作而言，這是權力灰色的地帶。 以內閣制國家的經驗來看，譬如兩黨制的英國，交接大致可以在3個禮拜完成；相對地，以多黨的以色列為例，組成新政府平均需要11週，看守政府對於政局的穩定相對重要。至於採取總統制的美國，由當選到宣誓就職有11個禮拜，主要是讓新政府有時間安排人事、了解國政、以及進行交接；既然舊政府幫忙看守，又不是家裡沒有大人，就沒有所謂的憲政空窗期、或是政府空轉的道理。 以美國的經驗看，早期的總統交接比較有爭端、甚至於淪於意氣用事，後來經過國會立法加以制度化，比較傾向技術性的安排，特別是提供預算讓總統當選人成立交接辦公室（含租金、幕僚薪水、印刷費、交通費、顧問費），不用再向民間募款，上回的預算是895萬美金。早期，由於新政府的閣員通常在總統就職後才會公布，因此，新舊政府的實質溝通僅限於新舊總統；不過，自從甘乃迪當選後任命29個專案小組（人），此後，新總統除了成立交接辦公室（物）、要求幕僚立即依據政見準備政策立場文件（事）。 跛腳總統偷雞摸狗在所難免，不過，通常還是不做重大決策，除非有迫切的需要，以免為難新總統。比較有爭議性的是設外事務，尤其是條約、或是協定，儘管新總統可以不認帳，卻必須付出一些國家誠信的代價；此時，舊總統或可邀請新總統共商國家大事，畢竟行政權不可分割。當然，要是舊總統希望下台前完成歷史任務、一意孤行，終究對簿公堂，聯邦最高法院多半會以政治議題拒絕受理。從卡特、柯林頓、到小布希，下台前都有大動作，令他國左右為難。 值得討論的是，究竟國會是否可以立法限制看守政府的涉外行為，這是民進黨團苦心研擬『「總統職務交接條例」草案的重點。只不過，憲法賦予總統締結條約的權力，而立法院則有議決條約案的權力，前者積極、後者消極；因此，即使國會可以立法授權總統談判，如果事先（ex ante）禁止即將卸任的總統簽署國際條約，是否侵犯到總統條約，恐怕有違三權分立的原則。
*《民報》 2016/01/26。 |