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國會改革最近成為熱門的話題，國民黨主席朱立倫提出一些改善議事效率的主張，尤其是成立國會警察隊；同樣地，立法院長王金平也宣示推動國會改革，特別是聽證調查權，一語道破國會只是一隻有嘴無爪的紙老虎。相對之下，民進黨主席蔡英文則質對手有「選舉和政治的算計」。台聯黨指出，他們三年多來總共提出九個玍格提案，被國民黨封殺了388次，可見選前打假球。 王金平院長高呼國會改革刻不容緩，認為這是「政治生涯最後一戰」、「追求歷史定位」就剩下沒有多少天了。他當然知道，改革必須反映政治實力、以及選民的背書，只不過，面對同志指控密室協商，也只好唾面自乾，因此在情急之下喊出「國會改革幾乎都是在屆期將滿的時候提出、這就是國會改革最佳時期」，還跟民進黨團總召柯建銘演出割袍斷義的戲碼，尷尬之情可想而知。 綜觀各種國會改革方案，大致可以歸納為國會與外部（行政部門、政黨、以及選民）的關係、以及內部運作及權力分配的調整（能力、結構、以及程序），我們認為優先順序是憲政體制、國會相較於政黨的自主性、以及國會內部（見圖）。我們打個比喻，如果房子打算整修、或是打掉重建，首先要問未來的用途是住家、辦公室、還是店面，當然，產權以及分區規定會限制我們的運用，這些都決定了，才開始費心思考內部的安排；當然，建築物沒有廁所，老是要跟隔壁的便利店借用，當然是左支右絀。 首先，國會改革必須先思考憲政體制，也就是立法與行政部門的定位。如果今天是內閣制，反正總理是由黨魁擔任，因此，不管是以政領黨（英國）、還是以黨領政（義大利），行政權主導立法過程是制度使然，國會頂多只是盍各言爾志的論壇。然而，如果大家同意民選總統之後不宜走向內閣制，那麼，就不應該引入行政與立法合一的總統接受質詢機制；同樣地，恢復國會同意總統所任命的閣揆，實質上是重回雙首長制，只能刁難總統，不如讓國會有真正的聽證調查權，才有能力制衡總統的行政權。
在總統制之下，由於總統與國會各有民意基礎，議員先天上有抗拒行政支配的基礎，因此，即使是全面執政，總統依然必須費心說服所有國會議員；當年卡特總統跟國會關係不佳、立法灰頭土臉，關鍵在於來自喬治亞州的國王人馬過於傲慢，連國會山莊的黨籍同志都不滿。馬英九總統怪罪王金平不願意動用警察壓制在野黨，在九月政爭選擇以開除黨籍的方式處理，終於釀成太陽花運動。 留學美國的馬英九總統應該知道，美國的參議員可以使用馬拉松式發言（filibuster）發言來杯葛法案，尤其是少數黨，最長的一次是在1958年，來自南方的Strom Thurmond連續講了二十四小時反對民權法案；最近的一次則是共和黨籍的Rand Paul，反對歐巴馬總統延續愛國法，滔滔不絕講了十個半小時。只能說，王金平院長過於中立，才會被當道視為眼中釘相對地。 事實上，以美國的經驗來看，即使朝小野大、立場不同，在野黨所推派的議長多半還是會賣面子給總統，未必要相互傾軋，譬如民主黨籍的眾議院議長歐尼爾之於共和黨籍的總統雷根，說他們有勾搭就言過其實。民進黨執政八年，王金平院長堅持爭議性太大的案子不進行黨團協商，儘管包裹表決有濫竽充數的缺憾，至少可以避免議場肢體衝突。 就外部因素而言，要總統與政黨脫鉤是不可能、也是不合理的，畢竟，代議民主的基礎是政黨政治；如果能降低兼任黨主席的總統主導提名、或是不分區立委的指派，譬如公辦初選、或採取開放式不分區名單（讓選民投票排序），或可相當程度抵制總統使用政黨控制國會。至於內部，如果要強化議員的自主性、或是議長中立，也有一些機制可以嘗試，譬如委員會召委、或是議長的任免，可以要求更高的門檻，特別是執政黨如果執意換人，必須獲得院會三分之二同意。
*《民報》 2015/12/14。 |
