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針對太陽花學運所促成的憲改壓力，立法院展開十場公聽會。由朝野政黨所提的修憲草案來看，只有降低投票年齡至十八歲、以及立委政黨比例門檻至3%有共識。由此看來，這應該只是應急的修憲。 此番修憲始於前年九月政爭，也就是總統的行政權駕凌國會的立法權，加上學子不滿馬英九總統意欲強行通過服貿協議，對於代議政治生厭，因此有建立「權責相符」憲政體制之議。國民黨主席朱立倫順勢推出內閣制，彷彿自知選不上總統，想辦法要把民選的總統架空，當然是充滿權謀；立委也知道選前倉促改弦更張憲政體制，師出無名，退而求其次力主恢復閣揆同意權，擺明了就是要「卡英」，未必有通盤的制度設計考量。 自從一九九七修憲後，總統任命行政院長不再需要國會同意，中央政府體制已經不再落於雙首長制的範疇，閣揆形同總統的幕僚長。只不過，由於憲法文本有閣揆是最高行政首長的文字，加上過去有總統負責國防外交、閣揆負責內政的經驗，議者對於兩者之間的授權與負責關係仍然不習慣，因此有所謂「總統有權無責、閣揆有則無權」的評論，進而推銷內閣制。其實，不管是何種憲政體制，人民授權給政治人物，自有不同的負責方式。 就總統制而言，民選的總統直接對選民負責、而非對國會負責，內閣制強調立法與行政合一，執政黨組閣必須獲得過半席次，總理當然必須對國會負責。儘管如此，兩者的共同點是單一最高行政首長，分別是總統、以及總理，相當清楚。相對之下，雙首長制先天有雙元行政首長，民選總統權力多寡端賴各國的慣例，由虛位元首的奧地利，相互拉鋸的烏克蘭，到總統支配的俄羅斯，權責有較大的詮釋空間；即使被一些人奉為圭臬的法國，總統的實際權力來要看朝野在國會的實力、以及執政黨內部的凝聚力，運作上的變易性較多。 以總統制設計的精神來看，就是希望強有力的國會來制衡總統，立法過程本來就是相互說服的過程，或許稍嫌冗長；美國戰後有一半的時間是朝小野大，總統主導的法案過關未必比全面執政之際還低。如果今天是內閣制，國會多數黨的黨魁自然出任總理，那麼，在國民黨的威權傳統下，只要有國會的絕對優勢，馬英九更可以為所欲為，得不償失；相對地，如果因為國會小黨林立，不止組閣曠日廢時，政府往往因為聯合內閣伙伴威脅倒閣，那才是真正的權責不符。 追根究底，不論是恢復閣揆同意權、還是走內閣制，修憲劇本的背後是以國會議員兼任部會首長為餌，讓他們同意修憲；然後，再以立委人數不足為由增加國會席次，將這些席次放到不分區，讓小黨覺得人人有份而願意背書。如果矇騙的修憲伎倆可以過關，所謂的「二階段修憲」絕對是虛應故事。 坦誠而言，我們看不出目前的行政立法關係有何僵局，如果有所謂的困境，應該是「國會無牙、總統無齒」。國會必須強化立法權、賦予調查權，而非止於質詢。總統要主導立法，特別是否決國會所通過與政見不符的法案，應該將國會的反否決由二分之一提高為三分之二。最後，為了釐清憲政體制，應該凍結閣揆盲腸條文，同時廢掉內閣制色彩的不信任案、及解散國會機制。
*《台灣時報》專論 2015/04/15。 |