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國民黨在此回九合一地方選舉大敗，觸發憲政改造的契機。迄今，有關於憲改的各種主張，大致可以分為制憲、以及修憲兩大類；暫且不提制憲工程，針對現行憲法增修條文體制的改弦更張，大概可以歸納為國家定位、憲政體制、以及選舉制度三大類。 大家所關注的憲政體制改革是指中央政府體制，也就是到底要維持總統制、調回雙首長制、或是走向內閣制。如果要走真正的總統制，必須處理憲法文本有最高行政首長是閣揆的規定；如果要轉向為內閣制，最大的困難是如何說服百姓，為何民選的總統要變成虛位的國家元首；如果要採取雙首長制，就必須重回閣揆必須獲得國會同意的老路子。 對於憲政體制的偏好，背後都有一套學理、以及實務上的道理；如果修憲的程序也有一定的權重的話，又有到底要不要重新啟動國會增修條文機制、並經過公民投票確認的爭辯。假設不再增修條文，一種說法是，乾脆由總統兼任閣揆，就可以避免總統與閣揆權責不清的糾葛，大大方方實施總統制；另一種說法是由大法官會議宣布一九九七年的第四次增修條文無效，也就是恢復總統認命的閣揆必須經過國會同意。 由於憲法並未規定副總統能否兼任行政院長，前總統李登輝在一九九六年任命副手連戰兼任閣揆，引起相當大的憲政爭議；後來經過大法官會議判定兩個職務雖然並非不相容、卻不宜兼任，連戰只好黯然下台。因此，李前總統在次年的修憲聯手在野黨，乾脆中止閣揆必須國會同意的規定，把閣揆變為總統的幕僚長，也就是將近二十年來所運行的憲政體制。 照道理說，在總統制之下，民選的總統既是國家元首、也是最高行政長（chief executive），符合權責相符的原理，因此，是否抵觸增修條文前的大法官會議釋憲，還有相當大的討論空間。也就是說在九七修憲之前，副總統的權力原本是隨總統的選民授權而來、卻又必須向國會負責，顯然權責錯亂，不像雙首長制的總理只需對國會負責；只不過，既然閣揆在九七修憲不再對國會負責，由總統一手承擔所有責任，倒也比較符合總統制的精神。 只不過，不管是憲法第五十七條、還是增修條文第三條，總統兼任的閣揆還是必須對國會負責，有違總統制之下行政與立法分立制衡的原則，尤其是向立法院提出施政方針及施政報告、並接受質詢，這是內閣制的特色。或許會有人指出，現行的民選縣市首長也是要接受地方議會質詢，中央層級為何不可？我們必須指出，民主國家的地方政府不外首長制、議會制、以及經理制，不像我們大雜燴般制度抄襲，那是威權體制下的歷史共業，惡紫奪朱，不能繼續因循苟且。 另外，憲法原本規定總統只要有三分之一的立委支持，就可以否決與其政見相左的法案，以確保總統直接對選民負責；然而，增修條文卻提高為二分之一，又朝內閣制調整。同樣地，不信任案也是內閣制的設計，是當年修憲是各方角力妥協的產物，就好像吃降血壓的藥會收縮支氣管、卻又服支氣管擴張劑治氣喘，作用相反，會出人命的。當年摸著石頭過河，爭議不斷，是民主轉型過程中的無奈，然而，如果便宜行事，還是進口底盤的拼裝車趴趴走，那是不負責任的。
*《台灣時報》 社論
2014/12/22。 |
