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國民黨這次在九合一地方選舉重挫，相當程度顯示選民對於政府的施政強烈不滿，馬英九總統被迫辭去主席，被列為儲君的朱立倫表態參選黨魁，同時拋出憲政改造的訴求，特別是將中央政府體制調整為內閣制，並引起一些朝野立委、以及前總統李登輝的迴響，咸認為憲改是走出政治失能的不二法門。 就西方民主國家的經驗來看，選民不滿的確是啟動政治改造的契機，包括政府失靈、政治醜聞、以及經濟衰敗之際；特別是在選舉挫敗之後，執政黨為了要挽回頹勢，如果不主動進行變革，一定會被唾棄而淪為歷史的灰燼。政治人物各有圖謀、各路人馬順勢加碼，只不過，是否對症下藥，應該是最重要的考量。 跟醫生診療一樣，看到徵候以後，政治制度的改弦更張必須經過診斷、以及開藥。因此，在尋求全民憲改共識之前，我們必須先問，到底目前的政治困境是什麼？政治改造是要解決什麼難題？究竟是什麼病痾讓大家覺得有改革的迫切性？最後，要採用什麼樣的改革才有效？如果不好好釐清，恐將急病亂投醫。 首先是所謂的「政治失能」這個病徵，到底是人的問題、還是制度的缺失？如果是總統的領導力，那麼，如果不能罷免，選民下回就必須審慎抉擇，提醒自己切莫重蹈覆轍，不要以一時的好玩、或是好惡選人，也不要老是以「選一個比較不爛的蘋果」的理由欺騙自己，更不要再繼續無奈地含淚投票。 由於國民黨六年來在國會具有絕對優勢，不像陳水扁總統執政八年面對朝小野大而有志難伸。換句話說，就制度而言，馬英九總統只要發揮他的領導力，對於黨籍立委曉以大義，立法的機制、以及實力並不是問題。然而，威望不足的馬英九以為自己是在當皇帝，把『服貿條例』無法過關遷怒議長，當然引起眾怒。 馬英九總統公然以行政權凌越立法權，所憑藉的就是王金平黨籍的生殺大權。然而，由歐洲的憲政判例來看，被開除的政黨代表只能逐出黨團，不能剝奪其國會議員資格；因此，只要透過釋憲、或是以黨章限制黨魁的權力即可。當下，沒有人敢講公道話，不是覬覦黨產、就是投鼠忌器，為什麼要怪罪憲政體制？ 近日最常聽到的憲改理由是追求「權責相符」，弦外之音是唯有內閣制符合這個原則；然而，所有的憲政體制都講求權責相符，只是行政首長負責的對象不同。具體而言，在內閣制的總理向國會負責，在總統制的總統直接向選民負責，而雙首長制因為有雙元行政，還要看國情、及執政黨的實力，不確定性較高。 雙首長制的形式要件是總統直選、以及國會推派總理，而當下的1997年增修條款體制，既然閣揆不需國會的同意，民選總統把閣揆當幕僚長用，早已遠離『中華民國憲法』文本的雙首長制。然而，閣揆是「最高行政首長」的條文還在，「總統有權無責」就是抱怨總統不用接受質詢，只不過，那是內閣制的機制。 也有人認為現在的制度是「超級大總統」，其實不然。在真正的總統制下，只要執政黨掌握國會的三分之一席次，就可以否決與政見相左的法案，除非三分之二的議員堅持原案。然而，現有的體制是總統必須有二分之一席次才能抗拒國會，形同內閣制。其實，在內閣制之下，如果總理掌有國會優勢，形同暴君，在野黨只能狗吠火車，不可不察。
*民報2014/12/19。 |
