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自從國會全面改選後，我們的立委選舉增加了全國不分區及僑選部分，也就是所謂的政黨比例代表。早先，政黨比例的分配是根據各黨區域候選人的得票總數來決定，多少有小雞帶母雞的意味，也就是以地方派系護航國民黨；不過，政黨如果沒有在全國各地提名，形同實質無法分配不分區，未必公平。 經過2005年的憲法增修條文，選舉制度調整為單一選區兩票制，總算讓區域與不分區立委投票在形式上脫鉤，選民可以有自主決定政黨偏好的機會。只不過，由於分配不分區的門檻是得票率必須至少 5%，近十年來，一些小黨及社運團體一直表達不滿，認為這是扼殺小黨生存的空間、有違憲法保障的平等原則，因此要求大法官會議釋憲。 大法官會議日前作出釋字第721號解釋，認為門檻的設計在避免政黨林立、政黨體系零碎化、以及影響國會議事運作，宣判並不違憲。我們看到坊間的立即反應是，小黨林立有甚麼不好，應該讓社會上的多元聲音進入國會、而非只是上街頭吶喊云云，因此主張把門檻降低，讓獲得2-3%選票的政黨可以分到一席。 我們以為，政治制度的設計有其背後的邏輯思考，不是使用簡單的算術就可以說服人，就好像建大樓，多少還是要有一點建築的專業，不是在搭草寮、或是起販厝。就比較政治學來說，主張政黨比例必須有門檻的理由有五。首先是擔心政黨太多，在選舉過後要組成最小獲勝的執政聯盟，恐怕會有困難，比利時在2010年之後，有541天因為內閣難產而陷入無政府狀態，也就是所謂的「懸空式」（hung）國會，殷鑑不遠。 當然，有人會說，我們又不是內閣制，沒有組閣的必要。錯了，即使在總統制之下，為了要推動政務、尤其是履行政見，還是要想辦法形成立法的最小獲勝聯盟，特別是在朝小野大的情況下，否則，要不是立法停滯、就是聽任在野黨宰割。回想陳水扁擔任台北市長時面對三黨不過半，法案合縱連橫高度流動而複雜，苦不堪言，因此，一當選總統，才會拜託唐飛組閣、連新黨的郝龍斌都延攬入閣。人家說，醫生怕治咳、土水怕抓漏，不要以為咳嗽只是耳鼻喉出了問題。 接著是考量國會的立法效率，如果政黨太多，法案的整合有實質的困難。目前為外界所詬病的政黨協商，其實是為了讓黨團扮演更多的內部整合角色，否則，要是每個立委為了表現提一堆亂七八糟的案，要如何彙整？同樣的道理，一個群龍無首的國會，相對上是削弱行政權。台灣的沿海的小碼頭很多，像樣的港口有限，主要是因為有飯大家吃的心態，政客習慣把國家預算當肉桶分贓。 小黨太多的另一個缺點是可能政局不穩，譬如以色列原本的門檻是1%，國會的政黨五花八門、紅橙黃綠藍靛紫都有，後來逐次調整1.5%（1992）、2%（2003），目前120的國會有12個黨團，苦不堪言，今年又調高為3.25%，也就是期待維持穩定的執政聯盟。另外一個考量是不想老是被單一議題的政黨綁架，無法專注全國性的優先課題。最後，如果執政黨因為小黨威脅走人而言聽計從，甚至於掌有跟選票不成比例的影響力，特別是極端的政黨，那才是違反民主的平等原則。 那麼，國會到底要多元？甚麼是合理的門檻？在歐盟的28個國家中，扣掉單一選區的英國跟法國，有20個設有門檻，一般的作法是5%，譬如捷克、德國、紐西蘭、以及俄羅斯，像丹麥2%是極少數；歐洲理事會則希望不要超過3%。土耳其10%就被認為是存心不良，故意不讓庫德人的政黨進入國會。另外，有些國家針對少數族群的門檻會降低、或者不設門檻。至於中、東歐民主化的國家，大致上調高門檻，以降低政黨數目，譬如拉脫維亞由4%到5%，波蘭原先沒有設限，後來調為5%。 比較特別的是德國，先前已經將歐洲議會的選舉門檻由5%降為3%，不過，還是在去年被憲法法庭宣判違反機會均等的原則，因此，未來諸如海盜黨等都有機會選上歐洲議會議員。問題是，德國本身的國會還是維持5%的門檻，畢竟，威瑪共和國國會零碎化而讓希特勒有機可趁的惡夢還在，而歐洲議會只是無傷大雅的雞肋，當然可以裝腔作勢一番。 要解決小黨的參與，除了下低門檻，可以考慮增加國會席次，將整個餅作大，同時也可以解決目前立委人數過少、委員會運作有困難的問題。另一種方式是立場相近的合併、或是結盟，共同推舉不分區名單。另外，如果真的尊重少數，那麼，原住民族小族長期無人代言，又如何解決？ 總之，如果貿然將門檻降低，未來不是國會增加一兩個有三席的政黨，而是可能有好多個一兩席的小黨，不只是社運、或是公民組合可以進入國會，包括地方政客都可以結盟組黨團，陸配也不用向國民黨靠行，那時候，法案整合的困難度是超乎想像的。補肝傷腎，得不償失。 *《民報》2014/06/13。 |
