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不管是修憲、還是制憲，綜觀各國的憲政改造，大致上是在國家面對內外重大挑戰之際，百姓對於現有的憲政體制極端厭惡，社會推動的憲改運動終於獲得共鳴，政治菁英不得不配合改弦更張。此回太陽花運動風起雲湧，肇於民間對於服貿協議黑箱作業強烈反彈，往前溯及總統在九月政爭凌越國會，體會到有必要釐清行政權與立法權之間的關係，進而提出召開「公民憲政會議」的要求。 因應學生的憲改主張，即將下台的民進黨主席蘇貞昌日前提出七大憲改主張，特別是力陳將國會席次調高為200-300人，似有將憲政體制調整為內閣制的弦外之音。由近日民進黨中央公布民調結果來看，有將近七成的民意表示支持內閣制，至少證實人民相當程度不滿當前的憲政運作。蔡英文原本並無具體憲改政見，在當選民進黨主席後報紙投書，呼應「憲政時刻」的說法，也提出幾點憲改看法亡羊補牢。由於蔡英文有志2016再度問鼎總統大位，對於憲政體制支吾其詞、無可厚非，因此，除了公投門檻降低，只能附和一些社運團體的選舉制度改革說法，譬如由日本式的並立制調整為德國式的聯立制，因此整體看來稍嫌凌亂。 當前人民最大的反彈是國會議員只有黨意、心中沒有民意，因而有所謂的「割闌尾」（藍委）運動，也就是打算著手罷免；就政治學來說，這種現象稱為民代的「回應性」（responsiveness）不足。要對付脫離民意的政治人物、或是政黨最簡單的懲罰，不管是哪一種選制，最直接的方式就是下回不投票給他們。儘管不少選民討厭執政黨的作為，然而票依然會繼續投下去，主要是因為社會結構還停留在封建的恩寵關係，選票只是用來表示對於頭人照顧的效忠；在這種情況下，即使將選制調整為政黨比例代表制、或是將憲政體制改為內閣制，是否可以藥到病除？ 看到上述的病徵，蔡英文的病理分析是國會的代表性，問題在於選制（含選區劃分）造成票票不等值，特別是民進黨的選票不能反映在國會的席次分配，當然，她也順便一提小黨的生存空間。最後，她所開出來的藥方是適度增加國會席次，增加不分區以提升問政品質，降低分配不分區門檻，以及將並立的選制改為聯立制。整體看來，大致上是把輿論的一些看法拼拼湊湊，好像是在店還沒有開張的情況下，便急就章地端菜出來給客人吃，支離破碎，連開胃的冷盤或是客家湯圓都不是，並沒有通盤的憲改主張。 我們首先必須指出，合理的國會席次取決於立法分工效率、以及選區工作，與憲政體制並沒有絕對的關係。當然，在分配不分區的得票門檻不變之下，國會席次增加可以讓整個餅做大，小黨可以分配到較多的席次，算是一種奶嘴式的安撫；不過，不要忘掉，大黨也是水漲船高，分到的席次恐怕更多，所以，不應該假借關懷小黨、雪中送炭，其實是自己錦上添花，大部分增加的席次還是會落入大黨的口袋、甚至於就是黨主席的私房錢。 另外，有關於澎湖、金門、馬祖、甚至花蓮、台東的所謂「票票不等值」，其實是因為憲法規定每個行政區域都應該有中央民代，也就是說，不管縣民人口多少，都至少要有一名地域性的代表，各國皆然；即使是在單一選區的國家，必須固定在人口普查後調整選區（reapportionment），以反映人口的變化，不過，人數再少的地方，還是要有一名國會議員，譬如美國的阿拉斯加、懷俄明、蒙他拿、北達科達、南達科達、得拉瓦、及佛蒙州。如果大家覺得無法忍受，或許可以考慮合併離島、及花東。同樣地，一些人喋喋不休，彷彿原住民族選區生下來是國民黨的禁臠，忘記黃信介元帥親征花蓮立委、高植澎高票當選澎湖縣長，相當沒有志氣。 關鍵在於「比例性」（proportionality），也就是政黨所分配到的國會席次是否跟選票成比例。顧名思義，政黨比例代表制的用意是如何確保比例性，特別是對於北歐、以及西歐的國家，他們希望不同的階級、及族群在國會都有代言人，也因此，這些國家傾向於出現多黨制；不過，也因此組閣往往會曠費時日，比利時甚至於出現五百多天看守政府的窘狀。相對之下，包括英國及美國在內盛行安格魯薩克森文化的國家強調地域代表，一區一人、課責清楚，而且又希望能製造穩定的國會多數，因此不管歐陸所關心的比例性；對他們來說，只要大家都有機會出線，這就是公平的遊戲規則，反正賽馬永遠只有一匹冠軍，不管差距多少。總之，「代表」（representation）的政治傳統不同，設計出來的選制當然不同。 以英國在2010年的大選為例，保守黨、工黨、以及自民黨的得票率分別是36%、29%、23%，然而，所分到的席次分別是307（47%）、258（40%）、57（8.8%），大致可以產生穩定的政府，很少人會認為比例性是問題。又以印度此回的變天為例，人民黨、國大黨、以及進步聯盟的得票率分別是31%、19%、3.3%，然而，所分到的席次分別是282（52%）、44（8%）、37（6.8%），國大黨也不管抱怨選舉制度不公平。 最後，比例代表的席次增加，國會議員的問政品質就會隨著提升？首先，英國（單一選區）跟德國（比例代表）如何比？我們同意，國會需要有一些有專業、卻不會參選的人，不過，未必要放在不分區，也可以放在鐵票區，否則，難道採取單一選區的國家就不會產生好議員？另外，我們也要考慮沒有選區是否會有副作用，屆時，不分區的名單不過反應派系的分贓、或是黨魁的關愛眼神，不管藍綠，心中還會有選民、或是支持者嗎？ 總之，「回應性」（民意落差）不等於「比例性」（票票等值）、也跟選制的「代表」模式無多大關係，不應該張冠李戴。如果上回國會減半的經驗值得作為日後制度改造的戒惕，原本要教訓立委無心問政，結果是讓每個立委的職權反而加倍，甚至於劣幣除良幣，荒謬之至。憲改工程不像是在菜市場買衣服，可以隨便出價、殺價，必須先能看出病痾所在，才能對症下藥；頭痛醫頭腳痛醫腳、或是頭痛醫腳腳痛醫頭都算小事，要把擦香港腳的藥膏當成眼藥來使用，恐怕會造成失明的。 *《民報》2014/05/30。 |
