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公民投票制度是用來彌補代議政治之不足，特別是在政客沆瀣一氣、或是政府面對重大政治課題之際。一般而言，公投適用的課題包括三種層次：首先是一般立法、重大政策、或是協議條約，接著是修憲或是制憲，最後是涉及領土、前途、或是主權更易。那麼，由服貿協議到核四案，既然引起社會軒然大波，不管是行政或是立法部門都不能取信於民，應當是要交給公民來定奪。 目前，朝野都有公投門檻過高的初步共識，不過，比較值得費心考慮的，萬一投票率過低，公投結果的代表性不夠，要如何規範。法國在1972公投是否加入歐洲共同市場，儘管67%投票者支持，投票率卻只有六成，實質上只有四成的公民幫政府背書，因為大多數選民不知道為甚麼要公投，總統龐畢度灰頭土臉。又以德國威碼共和國在1926年的公投為例，93.3%的人贊成將王室的財產充公，不過，最後卻被判定無效，因為憲法規定公投案不只是要投票者過半，還要具有投票公民數的過半。 也就是說，當我們說民主是多數決、而公投是傾聽人民的聲音之際，接下來就要問，人民的定義是甚麼。特別是，萬一贊成與反對的差距很小，強行公投的結果恐怕會造成社會的嚴重分歧，譬如魁北克在1995年的公投結果是49.42%比50.58%，愛爾蘭在1995年的離婚合法化公投是50.3%比49.7%。 為了避免少數人可以透過公投決定國家大政，也就是「假多數」，通常的作法有三種方式。首先是贊成者的得票率必須超過特別多數，譬如立陶宛憲法第一條（獨立的民主共和國）的修正案，必須獲得投票者的75%支持。愛爾蘭的1922年憲法規定，修憲必須有75%的投票者、或是過半選民的支持，相當僵硬。事實上，很少國家採取如此高標準，因為如果是具高度爭議性的課題，政治人物應該會想辦法自行妥協解決，不會丟給老百姓去對決。 第二種是贊成者的人數還必須超過具有投票權者的固定百分比，也就是是同時計算投票率、以及得票率。譬如丹麥一度修憲公投獲得91.8%支持，卻因為投票率太低（48.4%）導致未達公民數45%門檻而失敗（44.5%）；目前，丹麥的規定已經降低為一般政策30%、修憲案40%。又如英國在1997年的蘇格蘭權力轉移公投，支持者51.6%、投票率63.8%，相乘為32.9%，未達40%的規定而無效。其實，葡萄牙、克羅埃西亞、摩爾多瓦的門檻是50%，形同刁難。 第三種是乾脆從投票率著手，規定必須超過固定百分比，譬如義大利在1997年舉辦七次修憲公投，都因未達50%鎩羽而歸；同樣地，葡萄牙的三次公投也因投票率未達過半而失敗，包括兩次墮胎合法案。有同樣規定的國家包括拉脫維亞、立陶宛、馬其頓、斯洛伐克、以及波蘭，實質上就是把不投的人當作反對票計算。 第四種是雙重過半，譬如澳洲的修憲案除了必須獲得全國的過半投票者支持外，還必須在過半的省獲勝，也就是六個省中間至少有四省。瑞士、加拿大、以及美國的修憲也是相當複雜，大體是聯邦制國家，不希望人口較多的邦挾人口優勢修憲剝奪小邦的自主性。 我們的『公投法』規定是雙重過半，也就是投票率、以及得票率都必須過半，可以算是屬於第二種模式，也就是兩者相乘的門檻為25%。民進黨近日的修法建議是將兩者合併為25%就好，應該是希望以得票率來彌補低投票率，也就是抵銷國民黨的消極抵制、拒領公投票。 其實，公投門檻高低端賴民主的自信、以及社會分歧與否。以奧地利、愛爾蘭、法國、以及西班牙為例，憲政公投只要多數決即可；相對之下，中、東歐的新興民主國家顧慮比較多，對於公投門檻的規定也比較嚴苛，以免當政者把政治制度當作壓制對方的武器。 北歐國家強調共識民主，對於內政公投小心翼翼，一旦舉辦公投，就表示國會運作出了問題；比利時、德國、以及荷蘭對於公投敬謝不敏，也有內部和諧的考量。當然，法國把公投當作總統對付國會的戰術性武器，那是當年第五共和國制憲的妥協，另當別論。 *《民報》2014/05/02。 |
