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針對民進黨總統大選失利所做的檢討，目前為止的重點放在政黨轉型，特別是中國政策是否必須調整。另外，民進黨立委陳其邁近日也發出黨務改革的呼聲，主張民進黨應該朝內造化改革，具體作法是將黨團三長、縣市首長、以及地方議會幹部納入中常會，以強化政策的溝通、以及民意的反映。這樣的看法，大體上是要改善當下民進黨中央與國會黨團之間的聯繫，尤其是協調雙方的政策立場，以免再度出現黨主席與黨團總召因為「老農津貼」看法不同而齟齬的情況。 在民進黨執政之際，陳水扁總統採取以政領黨，不是兼任黨主席、就是派人代理，甚至於可以指定三席中常委，包括副總統、行政院長、以及總統府秘書長。目前在野，已經沒有行政部門的代表，黨團三長、以及直轄市長都是當然中常委，而其他縣市長互推一人為中常委，因此，接下來的可能想像，除了酌增地方議會的聲音，再來就是大幅擴張黨團在中常會的決策權。 其實，所謂的「內造政黨vs.外造政黨」，基本上是指在憲政體制採取內閣制的國家，政黨的起源是在國會的內部、還是外部。內造政黨往往是由志同道合的國會議員組成，黨團是黨的核心，由黨魁率軍在國會衝鋒陷陣，並掌控黨機器；相對之下，外造政黨是由國會外部的社會力量起家，把國會當作體制內的競技場而已，因此，黨團必須聽命於黨中央。至於在總統制之下，眾人把競爭放在總統大選，黨的機器不被重視，沒有內外造的意義。 至於政黨內外造的最大指標，在於黨魁的推派、以及候選人的產生。一般而言，內造政黨的黨主席由國會議員相互推派，並且由黨團決定候選人；至於外造政黨，不論是黨魁、還是候選人，會給黨代表、或是黨員較大的參與度。我們以這兩個指標來考察現有的政黨，親民黨、以及台聯黨比較像是內造政黨，而國民黨、及民進黨的外造性質較強。不過，即使是前者，黨主席並非國會議員，可見，當黨主席著眼的是總統大選之際，雖然可以勉強稱為外造政黨，黨務其實並不重要，頂多只是如何確保候選人如何順利產生。 以美國的經驗來看政策制定，行政部門主導立法，總統必須與國會黨團有充分的聯繫溝通；至於在野黨，主席只是掛名的，並沒有真正的黨機器，而政策的核心在參眾兩院的黨團領導者。經過1997年的增修條款，台灣的憲政體制傾向於總統制，然而，黨主席的定位仍在摸索之中。馬英九總統的作法是將國民黨中央虛無化，黨內中常委的選舉乏人問津；不過，對於民進黨來說，面對以候選人為中心的選舉，似乎還在調適之中。 總之，中常會雖然有決策權，並非細部討論政策的地方，因此，即使增加立委的中常委人數，並無助提高政策的品質，所謂的內造化也是治絲益棼。以目前國會黨團的運作方式來看，總召的功能在政黨協商，並未有實質政策整合功能；而依委員會編制所成立的各政策小組，仍然流於形式。如果單純考量政策的規劃，民進黨應該強化政策會的功能，而非可有可無的雞肋；此外，政策會如果無力約束立委，也是虛應故事，可考慮由三長之一兼任執行長，並至少要由秘書長來主導，以落實與黨團之間的關係。 *
《台灣時報》社論，2012/02/25。 |
