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在台灣民主化的過程中，從黨外到民進黨，在野黨藉著立法委員的言論免責權，揭露國民黨政府的不公不義。隨著國會全面改選，立委的代表性獲得確立，然而，立法院的表現並不能合乎老百姓的期待，國會議員甚至於被視為社會的亂源。 面對這樣的亂象，民間一直有國會改革的呼聲。在民進黨執政時期，國、民兩黨合作修憲，終於將225的國會席次刪為113席，並配合選舉制度調整為單一選區，以處罰那些無心問政的政客。儘管如此，國會的功能依然不彰，不管是立法、監督、還是預算，距離選民的期待還有相當大的距離，每到會期結束之前，堆積如山的法案必須挑燈夜戰，立法品質令人擔憂 除了上述鋸箭法方式，有人主張調整朝國會內部的組織結構、或是議事規則。前者包括委員會的設計、以及黨員的投票，後者則包含提案、以及主席產生的方式。一般而言，美國兩黨的國會黨團允許黨員有相當大的自由度，個別議員投給自己黨所提法案的比率介於25-50%；而內閣制的民主國家則強調黨紀，很少跑票，譬如說，加拿大的眾議員被稱為「訓練有素的綿羊」；至於英國，黨鞭會視議題適度開放投票，立法自主性可以說介於兩者之間。台灣由於朝野對立嚴重，碰到關鍵法案就劍拔弩張、肢體衝突，尚難論及與憲政體制的配套。 也有不少人從委員會的運作、或是黨團之間的協商切入，希望能公開轉播、讓人民參與監督，以透明化來降低政黨的黑箱作業，尤其是程序委員會的議程安排。誠然，政黨之間的密室協商難免讓人有私相授受的質疑，特別是最後關頭的包裹式協商，魔鬼藏在細節，如果有心夾帶闖關，相互護航，彼此當作不知道。不過，以目前的規範來看，政黨只要有三席就可以成立黨團，兩大黨還不太敢破壞現有的機制，強行通過沒有起碼共識的法案。 其實，在野黨可以著力的場域是委員會的審查，就看委員會主席如何排定議程。一般而言，主席的產生若不是由過會的多數黨自動出任，就是依據國會的實力來分配；在野黨如果未能分到半席，只能自承技不如人，誓言在下回國會改選迎頭趕上。至於法案的安排，大部分民主國家是透過朝野政黨之間非正式的協商，英國甚至於只有執政黨可以提案，反對黨（最大的在野黨）只能乖乖地扮演監督的角色。 民主政治強調的是對選民的負責，精神在於是否能透過法案來履行政見；如果執政黨言而無信、或是朝野政黨沆瀣一氣，監督者必須具體指出法案在實質上的弊端，而非拘泥於程序。英國的政黨協商刻意避開議場，通常是在議長的大椅子後面進行。至於服膺組合主義的北歐國家及日本，重大的法案一定要先經過重要政治勢力的討論，才會提案到委員會。 德國除了邀請外人作證的公聽會，委員會通常不開放，而議員的投票行為則在國會改選後才會公佈，出發點是希望降低議員與媒體之間的戲劇性互動，避免政客為了作秀而犧牲立法專業、及效率。由其他國家的經驗來看，視訊頂多只能提高出席率，得不償失。如果我們擔心法案的安排不夠周延，特別是相關委員會之間的協調，或許可以酌增協商的人數，納入一些資深立委、甚至於所有的召集委員。 *
《台灣時報》社論，2012/02/07。 |
