政治制度主要包括憲政治體制、選舉制度、以及政黨體系。如果不談總統選舉的方式（相對多數、或是絕對多數）、初選制度、公投制度、或是中選會的定位，單純就國會議員的選舉方式來看，所謂的選舉制度，是指如何把政黨所獲得的選票轉換為國會席次。當然，包括婦女保障制度、或是選舉補助金等相關規定，也可以算是廣義的選舉制度。

選舉制度大略可以分為單一選區相對多數決（英、美、加等安格魯薩克森文化國家）、政黨比例代表制（法國以外的歐陸國家）、以及複數選區相對多數決（過去的台、日、韓）；在過去二十多年來，也有不少國家採取前兩者的混合制，又稱為「並立制」。另外，德國、及紐西蘭的投票過程表面上看起來像是混合制，實質的席次分配屬於比例代表制，又稱為「聯立制」。一般而言，單一選區相對多數決容易出現兩黨制，比例代表制有利於多黨制，而混合制的效應則端賴兩種選制的比例。

自從有立法委員的增額補選開始，台灣的選舉制度一直是以複數選區相對多數決的方式來進行，也就是大家所熟悉的區域立委選舉。不過，在1990年代初期，為了因應國會全面改選，擔心外省族群無法在區域選舉中出線，第一次增修條文特別增設政黨比例代表制，從此，我們也開始實施某種形式的混合制，也因此，讓新興小黨有突破發芽的機會。

最大的變動是國、民兩黨在2005年聯手的第七次修憲，除了國會席次減為113席、以及原住民保障名額產生的方式維持複數選區，區域立委全部調整為單一選區相對多數決，與大部份採取混合制的國家相仿（日、韓、俄、義）；由於國會減半、以及單一選區的雙重擠壓，再加上總統直選，小黨幾乎沒有喘息的空間。

然而，民進黨在2008年的立委選舉席次驟然減，獲得不到國會總席次的四分之一，開始出現反對單一選區的聲音。特別是目前一些資深立委初選失利，有人擔心未來是否國會議員只會跑攤、無心問政。然而，我們是否因此又要回頭走令人詬病的複數選區的路（譬如有利配票）、還是全盤改為比例代表制（可能小黨林立）？

已過世的美國前眾議院議長歐尼爾（Tip' O'Neill）說過一句名言，「所有的政治都源自於地方」(All politics is local)。就採取單一選區制的老牌民主國家美國、或是英國來看，國會議員儘管平日必需綁在國會，週末卻一定要跑回選區；以美國前總統甘乃迪為例，便擔任過麻州的眾議員（1947-53），不敢忽視選區服務。癥結在於我們的國會議員選制已經調整為單一選區，而市議員的選制卻還停留在複數選區，頭痛醫頭、腳痛醫腳，難怪會出現老將馬失前蹄的窘狀。

其實，錯不在單一選區。單一選區制有一個為人忽視的特色，就是對於民意相當敏感，也就是說，一旦執政黨有重大的政策失敗，立即會反映在國會改選的豬羊變色。可惜，民進黨一向倚賴空氣票，沒有在非都會區蹲點經營的習慣，只會怪地方派系與國民黨勾結，當然不會有所突破。以目前所看到的民進黨區域立委名單，說好聽是傾向於保守，說難聽一點是怯戰，大家搶著上不分區的安全名單，看不出有贏得國會過半席次的雄心；即使贏得總統大選、國會卻仍然受制於藍營，豈不是又重回陳水扁執政八年朝小野大的困境？

當然，我們未嘗不可考慮西歐、或是北歐國家行之有年的比例代表制。只不過，既然選民已經習慣民代的服務，特別是在與公部門互動之際，大家是否能夠接受所有的國會議員都是標榜「政策專業」的不食人間煙火立委？在沒有選票壓力的情況下，我們可以想見，不分區立委一定是意興闌珊；試想，已經名列安全名單的蕭美琴，未來會把多少心思放在花蓮？

由於女性是在二十世紀才有投票權，因此，如果沒有適度的保障，當然是很難打破以男性為主的政治場域。在兩性平等的理念下，一些民主國家開始有婦女保障名額的設置（比、法），希望能透過女性代表的發聲，來提高婦女的政治參與（至少是投票率）。在過去，台灣的女性政治人物只有一成，一直要到1991年的修憲，針對區域立委、以及政黨的不分區立委，開始有五人以上至少應有一名女性的規定；最近一次的憲法增修條文（2005），甚至於規定政黨的不分區名單的女性不得低於二分之一，將兩性平等解釋為算術般的形式齊頭。

橘逾淮為枳，人家運作好好的政黨比例代表制，原本是用來保障少數族群、以及弱勢團體，卻被拿來當作家產在瓜分，甚至於酬庸自己的班底。肥水不落外人田，不管是派系、家族、還是人頭大戶，當然要競相派出自家女性出馬。這些人雖然在形式上代表女性，卻多無心婦權，竟然可以搶佔一半不分區席次，簡直是假借弱勢之名、遂行分贓之實，完全扭曲設計保障弱勢制度的美意。如果考慮政黨比例還有象徵意義，或許可以採用芬蘭的作法，乾脆讓選民投票決定政黨名單的排行好了。

另外，有關於選舉的補助款，也是有相當大的爭議。國家補助競選經費的作法，出發點在於降低金錢介入政治的比重，特別是代表弱勢的候選人、或是政黨。根據「公職人員選舉罷免法」，當選人、以及獲得相當票數的候選人，可以獲得每票三十元的競選經費補貼；另外，政黨在不分區獲得5%以上選票，也可以獲得每票五十元的補貼。

不過，這種依據人頭所做的津貼，原本是要扶貧濟弱，讓賢人也有機會出頭，在台灣卻變成國家慷老百姓的慨。對於候選人來說，不拿白不拿，即使不是事後發一筆選舉財，多少也會事先浪費在原本沒有必要的競選廣告上面；更糟糕的是，懶惰世人的本性，反正，大家一起來吃國庫，候選人不願意再花心思進行小額募款。其實，西方民主國家近年來連對於政黨的選舉補貼也開始檢討，擔心是否會構成現有大黨的聯合壟斷，大家比爛。

坦承而言，政治學上並沒有所謂「世界上最好的選舉制度」，而是要看到底我們希望選制達成甚麼目標。就歷史的發展而言，單一選區制強調民代與選區維持密切的關係，而比例代表制則重視社會多元在國會都有發言的空間，至於不少新興民主國家採行兩者的混合，當然是希望兩者兼備。可惜，迄今議者所斤斤計較，下焉者只有短期的盤算，當然是外行領導內行，上焉者則爭論德國式的聯立制、還是日本式的並立制較好，依然是見樹不見林。

其實，政治制度的設計可不像在菜市場買衣服，反正一件一百塊，穿一次就可以丟掉。如果當年的選制改革未經深思熟慮，不能事先了解單一選區的優缺點，當然是應該追究推動者的責任；同樣地，如果因為一時的選舉結果不利就又要改弦更張，缺乏通盤設計的用心，終究，還是難逃重蹈覆轍的命運。「有制度而缺乏制度化」，應該是台灣民主鞏固所面對的最大問題。反正，政治制度不像交通事故會死人，就像我們都是吃死豬肉長大的，百姓習以為常，只有遭遇到大家都牽連的歷史共業，或許才會引起大眾的關注。當然，這是政治文化的課題了。

 

 

　

* 《玉山周報》，2011/7/27。

　

　

　

　

　

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