文／劉美妤 

5月13日，來自台灣各地原鄉的鄉親父老擠滿立法院大門前空地，不斷高呼「反對假自治」，並舉起通緝原民會主委孫大川與每一位原住民立委的海報，向立院內進行的協商會議施壓，訴請立委切勿通過「假自治、真滅族」的這個法案。台灣原住民爭取自治的歷史追溯到六十多年前鄒族知識菁英Uyongu Yatauyungana（高一生）倡議原住民自治理念為始，一路來原運前輩們長期以此為目標努力。在馬英九承諾自治後，去年《原住民自治法》草案在立法院一讀通過、進入漫長的協商過程至今，但這部法案卻被許多原民團體批為「空殼」，條文內容裡諸多問題如不見自治政府行政、司法、立法三權、無明確土地且範圍須遵守縣市界線、自然資源收入受中央目的事業主管機關管轄等，最受爭議的第24條甚至明文排除原基法規定。

孫大川認為現在的自治法是「先上一壘」，馬英九則聲稱此法案為「試辦」，是現狀裡「唯一務實、可行的方式」。然而當真如此嗎？原住民議題同樣在許多現代國家的轉型正義過程中浮現，戰後國際間盛行的去殖民化原則僅針對海外殖民地，對本土的內部殖民長期忽略。美洲原住民同台灣原住民，生產型態以採集、游耕為主，土地權概念不同於歐裔白人，白人政治學者多主張墾殖者有權佔領所謂無主之地（terra nullius），至60到70年代間，美洲原住民爭取自治的抗爭蜂起，聯合國開始有相關規約，再至90年代加速推動，安格魯薩克遜國家（美、澳、紐、加）紛紛開始了不同型態的承認過程和原住民自治。從國際案例的比較中，我們能窺見台灣目前討論的政院版自治法草案為何招致如此強烈的批判、馬英九的唯一可行說為何脆弱不堪檢驗。

美澳紐加與中國的他山之石

東華大學民族發展暨社會工作學系教授施正鋒認為國際上原住民自治的先例中，最佳且值得借鏡的是加拿大。加拿大的原住民族分為舊稱印地安人的第一民族（First Nations）、舊稱愛斯基摩的因努特人（Inuit）和與歐裔混血而獨立認定的馬蒂人（Me'tis）三大類，不同種族、不同居住領域既有條件不一，因此實施自治的進展也有差異。「有個背景是魁北克獨立，政府不得不拉攏原住民。東岸原有簽協定（因白人上岸時英法之間衝突），平原區最大的抗爭來自Me'tis，經過征服，類似台灣的加禮宛事件，到近十年左右才承認。而像溫哥華那邊土地很貴，不去處理不行。」施正鋒說明其中過程，「加拿大原住民認為有條例就加、沒有就通過談判。紐芬蘭已經有自治，魁北克的因努特人前陣子公投拒絕了他們認為不夠好的自治法，那裡有水利的利益，加拿大水力發電可以外銷美國賺錢，那裡一大塊領域在1999年成立自治區，因努特人佔85%，有實質的自治政府。」

加拿大在國際間以愛惜羽毛出名，加上魁北克獨立運動的契機，原住民族善用了這樣的政治空間發揮運動的效能。而在台灣常被提出比較的紐西蘭，實則背景與台灣差異過大，「我們要變成紐西蘭很困難，因為原住民人口僅2%。為什麼紐西蘭能15%？因為他們是人口普查，根據自我認定，認定為毛利族的人口增加，國會的席次比例就增加。他們站在戰術上，透過通婚，很多菁英站出來，很多如三十二分之一毛利血統這樣的菁英在國會裡爭取毛利族權益。」施正鋒說。身分認定的開放使得紐西蘭保住珍貴的毛利族文化傳承，從這點也可輕易駁斥近日國民黨中常委廖萬隆的「應限制通婚使血統精純」之說。

施正鋒指出，加拿大和美、澳的原住民人口比例都與台灣近似，澳洲有幾百個原住民種族，但在過去實施白澳政策時消滅多族，甚至抓原住民當奴隸，後來原住民族發動罷工，還在首都行政機關旁搭建帳棚式「大使館」。「他們一是提告，二是憲法談判，三是到聯合國告洋狀，澳洲有簽聯合國的反歧視規約，雙方在日內瓦吵架，聯合國對澳洲發出Early Warning，那是很丟臉的事情。」施正鋒說，「後來北部領地透過談判取回，90年代成立原民會。現在澳洲做得比較好的是國家公園共管，從規劃、管理、評估、收益都需原住民族參與。」

澳洲在國際上已是原住民政策較差的案例，但相較之下，台灣受國家公園侵奪傳統領域最深的太魯閣族現在卻在政治操弄中成立「太魯閣族自治籌備委員會」盼先行試辦政院版自治法，此版本明文規定原住民族在國家公園範圍內的自然資源使用權「受國家公園管理機關監督」，毫無自主權，直到5月13日的協商才修正共識為不受國家公園法限制。

而日前被馬英九批評為「隔離政策」的美國印地安保留區做法，實際上因地域不同而各保留區有所差異。靠近都會區的保留區多成立賭場而有相當多經濟收益，最佳的是西雅圖和亞利桑那州的保留區。「亞利桑那的納瓦荷（Navajo）保留區範圍跨四個州。今天說像泰雅族設自治區要跨縣市行政區域不可能，但他的傳統領域是連在一起的！重疊的部份，像布農族怎麼處理？他和很多族交界，可以各族談判或共管。納瓦荷在白人國家中間，內部又再劃另一族的自治區，外部還有兩個不相連的衛星自治區，只要定義清楚就能做，我們也可以。」施正鋒說。

原策會監事拔尚則直斥馬英九扭曲美國的原住民政策，他指出歐巴馬過去兩年各召開一次白宮原住民國族會議，邀請各原住民族領袖共商政策，並宣言「將進一步加強國與國的關係」，台灣政府目前卻仍停留在以家父長心態施予保護的錯待。

台灣的原住民自治法甚至不如隔壁常被糾正人權問題的中國。當然，中國不是一個落實法治的國家，但在中國的《民族自治法》條文本身，亦規定了企業到自治地方投資需遵守自治政府管理監督、中央財政預算比例高於一般地區、擁有森林資源所有權等，這些部分的自主性優於目前台灣的政院版自治法。中國的自治地方民族權益尚受政府侵犯，台灣目前這個版本若強行通過，以中國為對照來看，結果可能真如持反對論者所言的賺一賠十。

就是欺你不懂法律！

馬英九表示原住民自治應從試辦開始，再逐步落實。姑且不論缺乏明確的試辦期，施正鋒據其法律專長點出其謬誤：「試辦用行政命令就可以了，法律沒有試辦的。」而原民會副主委林江義在5月13日協商時說不足部分可待將來修法改正，施正鋒指出修法極其困難，他本身參與《原住民族基本法》制定過程，若以法律位階來談，「自治法是原基法的子法，子法不得牴觸母法，所以自治法條文中排除原基法規定的當然就不行。」他說，「原基法裡有所謂日出和日落條款，日出條款例如推行土海法的制定，日落條款則是相關部會有牴觸原基法就要修正，它是上位法律。」因此自治法中一切與原基法規定不符的條文在法理上本當修正。

據法理檢視政院版原住民自治法，更清楚其根本問題。前原民會主委瓦歷斯•貝林同樣認為此版本違背原基法，也違背世界原住民權利宣言和兩公約。由國際上原住民自治的前例來看，我們的自治法有很大的空間能更加細緻的符合人權潮流和自治之名，回歸最初，原住民族本就不曾同意放棄其領土與政治主權，中華民國政府若繼續以上對下，而非民族對民族的角度處理自治議題，批判之聲永遠難以消弭。

* 《破報》，2011/5/20。