由先前的ECFA到近日的美國牛肉進口，由於百姓對於政府的決策有所疑慮，民間對於啟動公投機制的呼聲再起。然而，由於先前兩回總統大選與公投議題掛鉤，軍購、以及入聯公投的結果未盡如意，加上朝野對於公投的運用各有盤算，藍綠對抗的結果，反倒是造成選民之間的對立，與制度設計背後的民主美意背道而馳。

如果我們將民主依程序分為間接民主、以及直接民主，一般人所熟悉的是間接民主者，也就是透過選舉來推派執政者，因此稱為代議式民主。相對之下，間接民主強調選民的參與，以免被政黨、或是其他政治組織壟斷，因此又稱為參與式民主。最常見的直接民主模式包括直選首長（包括總統）、罷免、創制、複決、以及黨內提名的初選制度。

我們一般所謂的公投，其實是包括前途地位的公投（plebiscite）、以及公共政策公投（referendum）兩大類。公投制度可以溯自羅馬時代，拉丁字plebiscitum的意思就是老百姓（plebs）的旨意（scire），基本上是用來表達住民的自決意識、以及解決國與國之間的領土紛爭；譬如在中世紀文藝復興時代，義大利城邦的統一是經過人民公投來決定的；挪威在1905年由瑞典分離出來，也是透過公投來定奪。

從十六世紀起，歐洲國家開始使用公投來核准憲法、以及政策。在第三波民主化過程，西班牙、以及希臘等國也以公投來決定新憲的制定。由歐洲共同市場到歐盟，成員國使用公投的頻率日益增加，主要是因為涉及部分主權讓渡（共享），茲事體大，各國政治人物不敢造次。

在西方民主國家當中，瑞士自從1980年以來，就舉辦了兩百多次全國性公投，直接民主彷彿已經成為其政治文化根深蒂固的一部份。相對之下，德國對於公投敬謝不敏，當然是對於戰前希特勒操弄公投的記憶猶新，包括公投退出國際聯盟（1933）、以及將總理與總統職權合併（1934）；最讓世人難忘的是「慕尼黑事件」，他以捷克境內日耳曼裔的意願為藉口，以公投的手段強行併吞蘇德台地區。

美國的州、或是地方，每逢選舉就會順便舉辦公投，不過，對於全國性的公投卻一直是裹足不前，應該是擔心民粹風潮可能有礙理性對話。然而，對於盟邦，美國大致採取支持的態度，包括尼加拉瓜在1978年面對桑定游擊隊挑戰之際，建議蘇慕薩總統以公投決定去留；又如菲律賓在1987年舉辦憲法公投，美國也表示嘉許。

大體而言，公投的時機有三種情況。首先，當行政部門無法透過國會來立法的時候，比如朝小野大、或是國會立法怠惰，行政部門只好直接訴諸民意。當然，有時朝野政黨沆瀣一氣，不願意推動法案，此時，公投就是百姓約束政客的最佳利器。當然，面對重大國家內外議題，不管是否有爭議，政治人物還是把燙手山芋交給老百姓來，又可以沽名釣譽。最後是把公投當作政治鬥爭的策略性工具，明明可以不用勞師動眾，卻是硬要舉辦公投，擺明了，就是用來馴服不太聽話的國會。

坦承而言，公投只是一種備而不用的輔助性制度，在必要的時候，則可以祭出來壓制政客，不過，卻未必能完全取代一般的代議政治運作。首先，由於公投的選項不是贊成、就是反對，未免強人所難。接著，雖然是黑白分明，公投無法表達雙邊各自的強度，難免扭曲民意走向。另外，既然公投只有投票一途，不像國會有尋求妥協、或是整合的空間。

如果真的非進行公投不可，事前的準備工作不能輕忽，包括兩邊的政黨如何說服自的支持者、以及雙邊如何進行有意義的對話。以澳洲為例，為了要將體制改為共和國，正反兩邊至少花了十年的功夫做論述，最後才進行正式公投。另外，如果是一個多元族群的社會，少數族群對於多數暴力戒慎小心，因此，必須用更多的心血說服對方，否則稍一不小心，公投反而成為國家的亂源。

由日本的經驗來看，在過去十年來，地方上就舉辦了三百多回公投。然而，日本政治界對於公投的適用範圍，還是採取保留的態度，特別是對於全國性的公投，究竟是只限於修憲、還是可以擴及其他議題，仍然有相當激烈的辯論。

就公投制度的設計而言，大體可以由啟動機制、以及過關門檻兩個層面來看。以光譜來安排，最嚴格的方式是限定由政府來啟動公投，譬如在內閣制之下，規定必須由國會過半議員支持。相對地，最寬鬆的是選民可以連署來發動（當然，還是有連署人數的差別）。如果是允許部分國會議員連署提案，譬如三分之一席次，意思就是願意開放給在野黨來發動公投。

在野時期的馬英九反對民進黨政府推動公投，認為應該由國會來啟動，這表示他見樹不見林。由於採行公投制度的國家多為內閣制，而執政黨必須掌有國會半數才能組閣（不管是獨自組閣、還是聯合內閣），因此，所謂的由國會發動公投，實際上就是由政府來啟動。

還是以鄰近的日本為例，公投可以分為政府推動、以及民間推動兩大類。一般而言，政府所支持的公投案傾向於保守，也就是希望透過公投來取得民意的背書；相對之下，由草根組織所推動的公投，往往是站在捍衛地方利益的出發點，尤其是環保議題。由此可見，公投本身是中性的，可以作為展現進步力量的利器，不過，也有可能淪為政客操弄的工具。

比較麻煩的是公投的門檻相對多數還是絕對多數，其他，還有一階段或是二階段、一機關或是二機關的考量。我們目前的公投法規定，可以說是某種形式的雙重多數決，也就是投票人數必須達具有投票權的人數過半，同時，贊成者必須投票數的過半。也因為我們的公投法採取特別多數決，不少人稱之為「鳥籠公投」。不過，公投的目的若只是機械性的投票，那就沒有必要設任何門檻，讓去投票的少數人來左右重大政策好了。

具體而言，民主國家在進行重大議案的公投複決之際，譬如修憲案、加入聯合國或是其他集體安全的組織，往往要求必須符合雙重絕對多數的條件。以瑞士為例，除了必須獲得過全國半的選民支持以外，還必須在過半的州贏得勝利。這種嚴格的程序，實質上是賦予少數族群否決的權利，也因此，為了要說服少數族群支持公投案，多數族群一定要絞盡腦汁來從事公投案的設計，以表達整合的最大誠意。由此可見，公投不只是可以提高公民的政治參與，還可以藉此來整合國內的分歧、或是進行衝突的化解。

最後，究竟是公投是否要綁總統大選，藍綠陣營各自有所算計，因此，一直紛紛擾擾不已。一般而言，民主國家往往以公投綁大選，一方面是要提高公投的投票率，以增加政策法案的正當性，另一方面則是考慮降低成本，不要讓選民疲於奔命。然而，台灣則是大選綁公投，在預估彼此差距不大的情況下，兩大黨精算的結果是公投可能會帶動大選的投票率，當然要斤斤計較。

我們如果考察美國的選舉，由聯邦到地方，往往多種選舉同時進行，包括總統、參議員、眾議員、州長、州議員、以及五花八門的地方選舉，更不用說由各選區自行推動的公投案，選票林林總總。有些州政府為了選民，還事先挨家挨戶發放模擬選票，到了投票日，只要一樣畫葫蘆就好；如果要真的要一一分開階段來領票，工程浩大，根本不可能在一天之內完成選舉，更不用說加掛的公投。

不過，橘越淮而為枳，由我們兩次大選的公投經驗來看，公投與大選互綁的結果，除了加深政治猜忌，秘密投票的精神也被嚴重壞。在過去，國民黨在地方上再如何精明，頂多也只能從投票所的開票結果來猜誰是黨外、或是民進黨的同情者；現在，在泛藍杯葛公投的情況下，只要敢去另一張桌子領票的人，大概是打死不退的本土選民，選務工作人員一清二楚，公投反而是暴露政治立場的最佳試紙，難怪投票率一直無法拉抬。

令人好奇的是，美國為何對我們的公投實驗一直不敢苟同？反正，公投未過關，軍購還是要照常進行，頂多，只是增加喊價的籌碼。至於台灣的前途公投，恐怕是擔心台灣人的國家認同不如東帝汶人、還是科索沃人般一致，開票的結果過於難堪，還要有勞山姆叔叔出面善後吧！

 *《玉山周報》  2009/11/12

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