台灣的國會改革*

　施正鋒

淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授

在戒嚴時代，在野立委憑藉著憲法保障的言論免責權，在立法院對於國民黨威權體制奮力衝撞，終於打出自由民主化的一條康莊大道。然而，在過去十多年來，國會議員問政品質低落，一直是為人詬病的國家亂源之一，因此，國會改革被視為政治改革的核心。

在2005年通過的憲法增修條文中，被朝野政黨津津樂道的貢獻就是立法委員選舉制度的變革，也就是「國會減半」、以及「單一選區兩票制」，被當作解決國會亂象的萬靈丹。然而，新的選舉制度尚未在明年的立委選舉接受試煉之間，有志之士已經憂心惶惶，認為不僅是頭痛醫頭、腳痛醫腳，甚至於是頭痛醫腳、腳痛醫頭。

首先，就「國會減半」的出發點而言，是因為不滿立委素質低落，因此，希望使用手術刀的方式，把贅肉割掉一半，除了可以達到殺雞儆猴的目的，同時，也可以藉機省掉一筆所費不貲的立委薪水。

問題是，儘管輿論對於立委的評價普遍不高，只不過，對於多數選民來說，最重要的立委投票指標是選區服務，國會議員的表現並非關鍵性的考量。特別是未來採取單一選區，一個選區只有一席立委，在選民結構變動不大的地方，除非是極度怠惰、或是違反選區利益的立委，否則，只要建立選民服務口碑，勤於跑攤，幾乎是可以保證當上萬年立委。

再來，由「複數選區」改為「單一選區」，最有說服力的理由是援引美國的經驗，也就是所謂的「中間選民」（median voter）理論，因為必須將選票衝到最高才能當選，因此，政黨的提名方式、以及候選人的競選策略被迫要模糊立場，甚至於彼此相互抄襲政見。

然而，如果選區的選民結構有嚴重的社會分歧，彼此壁壘分明，又加上雙方的實力不相上下的情況下，兩個陣營經過各自堅壁清野，「單一選區」勢必強化原有的對立。以北愛爾蘭的過去經驗來看，由於居於少數的天主教徒無法突破選制上的約制，議會長期被基督教徒所掌控，只好採取體制外的行動，當然是不利民主的發展。

由於總統選舉採取相對多數，再加上「國會減半」、以及「單一選區」，小黨生存的空間被大幅壓縮。唯一的亡羊補牢機制是「兩票制」，也就是說，過去分配政黨比例席次的方式，是根據當選人的黨籍來計算；在未來，則依據選民的自由意志來投下自主票。只不過，到目前為止，兩大政黨似乎是有意淡化，負責選務的中央選舉委員會，應該儘早對選民進行宣導。

如果說選區立委被迫要作鄉鎮長化的調整，那麼，政黨就必須強化不分區立委的角色，特別是以專業能力來主導委員會。可惜，我們所看到的，大致是以政治角力的方式來排列當黨內不分區的順序，甚至於淪為派系的禁臠，雀屏的人未必有心問政，而孤鳥型的專業立委幾乎是沒有上壘的機會。

此外，由於我們的政治文化一向視選票為實力的表現，除了大老級的立委，不分區立委在黨內人微言輕，可以說是誤解設置政黨比例代表的用意。我們應該要求各大政黨，除了必須擔任黨籍要職、無暇經營選區者以外，應該把不分區立委保留給專業人士、或是弱勢代表。

立法院的法案審查重心應該是委員會，然而，立委多不願意把自己綁在耗費心力的專業審查；相對之下，國是論壇、或是全院審查，由於有鎂光燈聚焦、以及SNG的立即效應，在曝光度等於選票的簡單算術計算下，盡情演出、甚至於大打出手，原本就合乎工具性的理性思考。

我們以為，一個負責任的政黨，在立委選舉之前，至少要公佈其黨籍立委在委員會的出席情況。換句話說，如果政黨有心的話，其實是有能力以黨紀要求立委認真問政，除非自己是依靠地方派系加盟擁簇者。

最後，我們以為，民間社會給國會的壓力還是有如「蚊子叮牛角」一般，並未給政治人物、或是政黨帶來任何壓力。「人肉鹹鹹」，只要選民有求於立委，大家集體擺爛，就無所忌憚。對於升斗小民，取得起碼的溫飽已屬不易，我們不敢苛責他們對於選區服務的回報。或許，企業界可以捐輸成立中立的公益基金會，從事固定的國會監督工作。

TOP