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 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授

 施正鋒政治學博士網站政治觀察報紙

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台灣的國會改革*

 

 施正鋒

淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授

 

在戒嚴時代,在野立委憑藉著憲法保障的言論免責權,在立法院對於國民黨威權體制奮力衝撞,終於打出自由民主化的一條康莊大道。然而,在過去十多年來,國會議員問政品質低落,一直是為人詬病的國家亂源之一,因此,國會改革被視為政治改革的核心。

2005年通過的憲法增修條文中,被朝野政黨津津樂道的貢獻就是立法委員選舉制度的變革,也就是「國會減半」、以及「單一選區兩票制」,被當作解決國會亂象的萬靈丹。然而,新的選舉制度尚未在明年的立委選舉接受試煉之間,有志之士已經憂心惶惶,認為不僅是頭痛醫頭、腳痛醫腳,甚至於是頭痛醫腳、腳痛醫頭。

首先,就「國會減半」的出發點而言,是因為不滿立委素質低落,因此,希望使用手術刀的方式,把贅肉割掉一半,除了可以達到殺雞儆猴的目的,同時,也可以藉機省掉一筆所費不貲的立委薪水。

問題是,儘管輿論對於立委的評價普遍不高,只不過,對於多數選民來說,最重要的立委投票指標是選區服務,國會議員的表現並非關鍵性的考量。特別是未來採取單一選區,一個選區只有一席立委,在選民結構變動不大的地方,除非是極度怠惰、或是違反選區利益的立委,否則,只要建立選民服務口碑,勤於跑攤,幾乎是可以保證當上萬年立委。

再來,由「複數選區」改為「單一選區」,最有說服力的理由是援引美國的經驗,也就是所謂的「中間選民」(median voter)理論,因為必須將選票衝到最高才能當選,因此,政黨的提名方式、以及候選人的競選策略被迫要模糊立場,甚至於彼此相互抄襲政見。

然而,如果選區的選民結構有嚴重的社會分歧,彼此壁壘分明,又加上雙方的實力不相上下的情況下,兩個陣營經過各自堅壁清野,「單一選區」勢必強化原有的對立。以北愛爾蘭的過去經驗來看,由於居於少數的天主教徒無法突破選制上的約制,議會長期被基督教徒所掌控,只好採取體制外的行動,當然是不利民主的發展。

由於總統選舉採取相對多數,再加上「國會減半」、以及「單一選區」,小黨生存的空間被大幅壓縮。唯一的亡羊補牢機制是「兩票制」,也就是說,過去分配政黨比例席次的方式,是根據當選人的黨籍來計算;在未來,則依據選民的自由意志來投下自主票。只不過,到目前為止,兩大政黨似乎是有意淡化,負責選務的中央選舉委員會,應該儘早對選民進行宣導。

如果說選區立委被迫要作鄉鎮長化的調整,那麼,政黨就必須強化不分區立委的角色,特別是以專業能力來主導委員會。可惜,我們所看到的,大致是以政治角力的方式來排列當黨內不分區的順序,甚至於淪為派系的禁臠,雀屏的人未必有心問政,而孤鳥型的專業立委幾乎是沒有上壘的機會。

此外,由於我們的政治文化一向視選票為實力的表現,除了大老級的立委,不分區立委在黨內人微言輕,可以說是誤解設置政黨比例代表的用意。我們應該要求各大政黨,除了必須擔任黨籍要職、無暇經營選區者以外,應該把不分區立委保留給專業人士、或是弱勢代表。

立法院的法案審查重心應該是委員會,然而,立委多不願意把自己綁在耗費心力的專業審查;相對之下,國是論壇、或是全院審查,由於有鎂光燈聚焦、以及SNG的立即效應,在曝光度等於選票的簡單算術計算下,盡情演出、甚至於大打出手,原本就合乎工具性的理性思考。

我們以為,一個負責任的政黨,在立委選舉之前,至少要公佈其黨籍立委在委員會的出席情況。換句話說,如果政黨有心的話,其實是有能力以黨紀要求立委認真問政,除非自己是依靠地方派系加盟擁簇者。

最後,我們以為,民間社會給國會的壓力還是有如「蚊子叮牛角」一般,並未給政治人物、或是政黨帶來任何壓力。「人肉鹹鹹」,只要選民有求於立委,大家集體擺爛,就無所忌憚。對於升斗小民,取得起碼的溫飽已屬不易,我們不敢苛責他們對於選區服務的回報。或許,企業界可以捐輸成立中立的公益基金會,從事固定的國會監督工作。

 

* 《台灣時報》2007//10/14社論。

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