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一帆風順的學經歷 蘇利文（Jake Sullivan）是美國60年來最年輕的國家安全顧問，今年只有44歲。他出身愛爾蘭裔天主教徒中產階級家庭，生於佛蒙特州最大的城市伯靈頓，排行老二，要唸小學四年級的時候搬到中西部靠北邊的明尼蘇達州；父親原本是該州最大的報紙《明星論壇報》的管理階層，後來到明尼蘇達大學新聞學院教書，母親則是公立學校的老師，家教很嚴、重視教育，五個小孩都念長春藤學校。他中學擔任學生會長、編輯校園報紙、又獲得辯論賽冠軍，難怪班上同學投票看好他將來最有可能出人頭地。 蘇利文的大學是到東岸念耶魯，主修國際研究、及政治學，當然，參加辯論社是免不了的；1998年畢業後，他獲得羅德獎學金，跨海前往英國牛津大學念碩士、專攻國際關係，2000年取得學位前，到澳洲贏得世界辯論賽的亞軍，真是余豈好辯哉；回到耶魯，他跟大多數美國政治人物一樣，特別是拜登、及政府的其他閣員，在2003年隨俗拿到法律博士。 出了校園，蘇利文先在聯邦最高法院擔任書記官，然後回鄉執業當律師、同時在大學兼課教法律，接著擔任舊識明州參議員克羅布徹的資深政策顧問、及首席法律顧問。在2008年，擔任參議員的希拉蕊·柯林頓參加民主黨總統初選，蘇利文被轉介過來輔選，擔任政策副主任，負責國家安全、及外交政策，特別是政見辯論的準備；歐巴馬出線後，跟希拉蕊情商借將，蘇利文還是擔綱大選的政策辯論（而非模擬演練），特別是外交，另外，還要幫忙媒體的溝通。歐巴馬在2009年入主白宮後，蘇利文原本打算賦歸回鄉、準備參選眾議員，獲聘為國務卿的希拉蕊特別為他開了一個副幕僚長的職缺，當時只有32歲；蘇利文後來轉為主管政策規劃，打點大小事，又跟著出訪世界112國家。 歐巴馬連任後，希拉蕊不願意繼續國務卿，蘇利文當然必須跟著捲鋪蓋走人，也表達回家鄉蹲點、再參選眾議員回到華府，然而，白宮又不希望失去他；歐巴馬跟他曉以大義，與其當一個資淺的國會議員，不如在白宮還來得有影響力，畢竟，要是歐巴馬不選總統，頂多也不過是國會裡頭的一個菜鳥參議原，終究，他被說動留下來，先擔任總統的次卿，進而轉手當副總統拜登的國家安全顧問；這段日子，讓他每天可以接觸到呈給總統的情資簡報，又可以進入戰情室參加國家安全會議，那是最佳的國安訓練場，當然也是希拉蕊所樂見而鼓勵。 從國務院到白宮，蘇利文參贊的主要是中東事務，包括利比亞、及敘利亞，而他自己津津樂道的則是在2012年受命秘訪伊朗、獲致2015年的『伊朗核問題全面協定』。在2016年的總統大選，蘇利文擔任希拉蕊的首席外交政策顧問、兼顧經濟政策的擘劃，其實是從衛生保健、槍械管制、到移民政策，包山包海都要與聞，注意到外交及國家安全必須著眼國內中產階級蓬勃發展的哲學，充分體會到不能讓老百姓覺得被政府拋棄了，特別是勞工。在希拉蕊敗選後，他跟一般政治人物一樣，一方面在大學兼課分享外交實務的經驗，另一方面則掛名擔任智庫的董事、或研究員，譬如卡內基國際和平基金會，甚至於跟朋友一起開公關公司賺錢，直到被拜登找回加入大選的團隊。 耐操好用的人格特質 就像諸多由鄉下來會唸書的小孩，蘇利文客客氣氣、彬彬有禮，看起來相當純樸；他一路有貴人賞識提攜，而他自己也亦步亦趨、使命必達。希拉蕊擔任國務卿時，已故資深外交官郝爾布魯克耳提面命當時剛被歐巴馬任命為國務次卿的尼德斯，佈達後只要認識蘇利文一個人就好，因為他不只是希拉蕊的親信，而且是人人喜歡他，更重要的是可以把事情搞定，反正，有什麼問題找他解決就是了；郝爾布魯克有一回打電話給希拉蕊，傳回來的聲音竟然是蘇利文，他就預言，這是未來的國務卿。難怪，《經濟學人》稱這位民主黨的外交領域的金童是救火隊。
希拉蕊對蘇利文的評價，是遇事冷靜、頭腦清晰。過去的同事說，蘇利文的優點是擅長處理複雜的問題，不會見樹不見林，從容進出不同的課題，而且可以跳脫危機而著眼長期的規劃；他能洞悉希拉蕊在想什麼，又善於排除國務院內部官僚主義的萬難，事無巨細都能儘快促成決策；當然，最令圈內人印象深刻的是，希拉蕊在國務院的下屬與歐巴馬的外交政策人馬一向有瑜亮情結，幕僚之間甚至於殺得流血流滴，蘇利文卻有本事跟總統的國安團隊建立友好的關係、甚至於充當值得信賴的接觸點，除了說彼此在2008年的大選共事過，關鍵在於他知道一定要把白宮的看法納入國務院決策考量，到了重要關頭去討救兵就不會碰釘子。 蘇利文的老朋友指出，他是那種凡事豫則立、不豫則廢的人，做事情一定會先有方案。希拉蕊在回憶錄寫著，「蘇利文或許不是國務院裡頭最有經驗的外交官，然而，他謹慎小心，充分獲得我的信任」。不管是在輔選的過程、還是進入政府以後，蘇利文的角色是美國人所謂的「誠實的仲介」，也就是說，儘管本身有強烈的意見，還是會像蒸餾器一樣，想辦法諮諏善道、察納雅言，蒐集內部的各方智慧、不同觀點、以及政策偏好，然後毫無偏見地呈給長官，而自己則儘量避開聚光燈、不居功，難怪會獲得老闆的青睞。 就決策風格而言，蘇利文的思維方式比較周延，堅持質疑所有政策的既定假設，歡迎「魔鬼代言人」的討論方式，嘗試從不同的框架來看事情，而且會預期三階、甚至於四階的可能發展。尼德斯說，蘇利文跟人談話之際願意傾聽，無形中就卸除對方的武裝，畢竟，華府的聰明人很多、卻很少人擁有這種馭人之術。蘇利文在2016年接受訪問時表示，政策工作的重點在於人際關係，強調決策者除了必須忠於於自己的原則，接下來就是將心比心，畢竟在現實的世界，答案未必是那麼顯而易見，而政策回應也未必都是井井有條，因此，唯有傾聽他人的意見，才有可能真正獲致成功。 蘇利文的世界觀跟希拉蕊一樣，不相信有任何意識形態、或解決方案可以放之四海而皆準：他在2013年諄諄告誡明尼蘇達大學公共政策的畢業生，做人做事「不要犬儒、不要斬釘截鐵、不要當討厭鬼、要當好腳」，並非棄自己的核心原則為敝屣，只是，在確定大方向後，原則在特定的情境下未必能提供具體的答案；他跟這群即將踏出校門的學生分享，公共政策不像算術題只有對跟錯，在不完美的世界，找不到沒有瑕疵的立場，也就是必須承認，不管採取什麼立場，總是不免會發現弱點、或是盲點。 就外交手段而言，如果說美國的鷹派強調軍事威脅、武力、及制裁，也就是「硬實力」，而鴿派則認為外交政策應該重視包括外援、文化經濟關係、及討價還價在內的「軟實力」，蘇利文跟希拉蕊服膺的卻是「巧實力」，認為硬實力與軟實力互補，可以交互運用、軟硬兼施；事實上，蘇利文是歐巴馬政府裡頭比較能接受武力手段者，在必要的時候，願意拿武力當外交手段的後盾，看起來好像比較傾向於。話又說回來，蘇利文本身並不喜歡黨派之間的口舌之爭，甚至於願意跟共和黨的外圍團體、或是智庫交換意見，也因此，不像歐巴馬政府的其他同事，老是被保守派修理。 希拉蕊應該是在蘇利文身上看到自己的特質，包括像律師一樣、行事有條不絮、著重細節、以及靈活務實的風格，當然，也跟夫婿柯林頓總統一樣討人喜歡。所以，希拉蕊在2012年的一次演講上打諢插科，回憶當蘇利文開始前來幫忙，她跟老公提及這位傑出的明日之星，柯林頓笑說，要是他學會吹薩克斯風（柯林頓愛現的癖好），那可就要小心了；可見，希拉蕊相當看好蘇利文，所以不只是讚不絕口，她還進一步自我調侃，自己在率團在走訪世界各地之際，各國政要往往會前來探視潛在未來的美國總統，強調那是指蘇利文、而不是自己。 執兩用中的戰略觀 在2016年的大選，民主黨內厭戰的進步派，原本期待希拉蕊的外交政策能配合經濟政策、及社會政策會改弦更張，結果是大失所望，自由派的新聞評論網站沃克斯分析，希拉蕊鷹派外交立場的背後影武者就是蘇利文；熟識的前國家安全副顧問羅得斯說，在歐巴馬政府裡頭，蘇利文的立場是傾向於果敢的交往、而且主張外交必須納入一些軍事元素，意思是說，他不是吃素的。
蘇利文與坎貝爾（Kurt Campbell）在2019年於《外交事務》共同發表了一篇〈沒有災難的美中競爭──美國如何挑戰中國而共存〉，相當清楚勾勒出美國在後川普時代的大戰略，也就是如何跟中國競爭、而又能共存。兩人開宗明義，闡釋「戰略耐心」、「戰略模糊、以及「戰略競爭」的不同：戰略耐心是指不確定要做什麼、以及何時要做，戰略模糊則反映出不確定要發出什麼訊息，至於戰略競爭則連到底是為了什麼而競爭、以及要採取什麼手段才可以獲勝的都搞不清楚。兩人認為，當下美國內部對於跟中國的關係大體已有共識，也就是揚棄自來樂觀的交往戰略，然而，總不能為了競爭而競爭。 兩人坦承，美國過往戰略的最大錯誤，在於妄想可以透過外交、及經濟交往，來促成中國在政治、經濟、及外交上的基本改變；只不過，如果相信競爭可以轉變中國，否則就逼降、或想辦法令其崩潰，那恐怕也是一廂情願。兩人因此主張，美中兩強必須學習如何相安無事，而出發點是美國必須謙遜地承認，美國的戰略目標是逼需跟中國共存，而不是著眼於如何影響對方的長期發展；後者聽起來有點像是男女之間相處的基本哲學，要妄想試圖改變誰，畢竟，誰也改變不了誰。具體而言，他們認為共存的戰略包含競爭、及合作，戒慎小心、不可偏廢；換句話說，競爭是必須處理的條件，而非必須解決的問題。 兩人回顧冷戰時期的圍堵大戰略，就是強調美蘇之間的競爭、然後動員國內百姓的支持，終究讓蘇聯自掘墳墓（解體）。然而，他們指出，當下的中國比當年的蘇聯厲害多了，不只經濟力強大、外交手段細膩，連意識形態也相當靈活，更重要的是他們跟世界、及美國的經濟緊密地結合在一起；此外，中共面對瞬息萬變的大環境，透過大規模的監視、以及人工智慧來遂行數位威權主義，展現出相當強的調適能力，因此，中國即使可能會發生動亂，卻不可能指望政權崩潰。換句話說，如果東施效顰冷戰思維，不只是誇大中國對於美國生存所構成的威脅，同時也低估中國跟美國長期周旋、及競爭的實力。 蘇利文與坎貝爾指出，儘管中國與美國的關係並非劍拔弩張、彼此的競爭也不復見過去的代理人戰爭，然而，中國畢竟是比蘇聯更具有挑戰性的競爭者，國內生產毛額（GDP）在2014年已經是美國的60%，前所未有。此外，不像蘇聯只是封閉的經濟體，中國透過全球化跟世界上三分之二國家建立貿易伙伴關係，更有能力將經濟實力轉換為戰略影響力，連美國的盟邦、及伙伴的經濟都擺脫不了，這種綿密的經濟網絡，很難判斷是友是敵。話又說回來，兩人提醒，即使中國是比蘇聯更強大的競爭者，卻是美國不可缺少的伙伴，許多全球性的課題必須雙方攜手才能解決，包括氣候變遷、經濟危機、核武擴散、及瘟疫傳染。 當下，有人老生常談冷戰的思維、建議新版的圍堵戰略，逼迫中國討饒；也有人認為應該實事求是、進行所謂包容的「大交易」戰略，跟中國在亞洲實施共治，實際上就是讓中國劃定的勢力範圍。兩人認為前者的持續圍堵委實沒有必要，至於後者則形同割讓世界經濟最熱絡的地區，將傷害到國內的工人、及企業，而且也會損及盟邦在西太平洋的利益，不只是不可接受的、而且也是不可行。相當程度，這是間接對於時有所聞的所謂「棄台論」委婉打了一個巴掌。他們建議執兩用中，採取「管理式的共存」，既合作、又競爭。兩人強調，必須先有競爭、再來談合作，也就是必須立場堅定、讓對方知道輕舉妄動必須付出代價，否則，溫良恭儉讓，反而會被對方吃得死死的，把合作的善意拿來當籌碼。
蘇利文與坎貝爾指出，相較於冷戰時期的軍事競爭是全球性的，當下美國與中國的角力是區域性的，也就是區域性的，主要侷限於印度洋-太平洋海域，特別是四個主要潛在的熱點，南海、東海、台灣海峽、以及朝鮮半島。兩人認為，雖然彼此都不希望發生衝突，然而，由於雙方不斷提高自身的攻擊能力、軍事耀武揚威日漸頻繁、演習也不時摩肩擦踵，美國擔心中國要將自己趕出西太平洋，而中國也放心不下，唯恐美國圍困自己，軍機海艦騷擾不停，難免擦槍走火。 兩人主張，既然木已成舟，美國必須接受無法恢復軍事支配的事實，應該把心力放在如何嚇阻中國，不要干擾自己的軍演的自由、或是脅迫盟邦，尤其是不允許對方使用武力來造成領土的既成事實。為了達成在印太的嚇阻，兩人認為應該調整現有花錢而卻又容易被攻擊的作法，譬如部署航空母艦，轉而投資在比較省錢而又不對稱的能力，讓中國不敢輕舉妄動；換句話說，中國既然仰賴比較便宜的反艦艇、及彈道飛彈，美國未嘗不可在航空母艦配置長程無人機、出動無人水下載具、部署巡弋飛彈潛艦、或是發展高速打擊武器。此外，兩人建議在東南亞、及印度洋的軍事現身應該多元化，與其長期駐軍、不如簽訂進出的協定，讓中國在面對危機之際疲於奔命。 結語 如果我們以人體來做比喻，總統拜登偏好的應該是對外表演的肢體，頂多加上老好人的臉上表情，國務卿布林肯（Antony Blinken）則是負責講話的嘴巴，國家安全顧問蘇利文才是主掌記憶、溝通、及解惑的大腦，十八般武藝都行，至於亞太、或是印太課題，細節部分、或是歷史脈絡，或許還要加上小腦般的坎貝爾，提供知覺、協調、及控制的幫忙。 由於蘇利文跟白宮幕僚長克萊恩（Ronald A. Klain）默契良好，可以判斷蘇利文應該是拜登的狄人傑。儘管蘇利文在外交談判所展現的長才，主要是集中在中東，尤其是是伊朗、及加薩走廊，然而，拜登在任命他為國家安全顧問的新聞稿中，特別提到蘇利文先前在國務院、及白宮任職時，對於美國亞太「再平衡」戰略的擘劃扮演關鍵角色，可見他應該是胸有成竹，包括台灣在內。 令人訝異的是，蘇利文最崇拜的政治英雄竟然是被視為「一箍槌槌」的前總統杜魯門，或許是性格上同為悶燒型的，見賢思齊，難怪他在大一就獲得杜魯門獎學金。根據他的同學回想，蘇利文從小就深深地被詹森總統的「大社會」內政方案所吸引，可見少有從政的鴻鵠之志，如果不是當上參議員、至少也是眾議員。當然，有為者亦若是，抬轎久了，未來不無可能更上一層樓參選總統。
*《民誌月刊》2021/06，63期。 |
