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罷免是民主政治的安全閥 選舉、罷免（recall）、創制（initiative）、以及複決（referendum）是人民基本的政治權利：選舉權是代議式民主的磐石，選民透過民選公職來參與政治，也就是間接民主；後三者則是直接民主的體現，三位一體、特別是罷免，也就是當政治人物背離原初期待之際，要是選民認為等到下回再來進行所謂的回溯性投票（retroactive voting）緩不濟急，可以在任期屆滿之前加以召回。簡而言之，這是人民的民主自衛權，說報復、談仇恨，太沈重。 罷免制度起源於希臘雅典城邦、及羅馬共和國，美國則在十七世紀殖民時期就有罷免制度。第一波現代民主國家的罷免始於十九世紀中葉的瑞士，對象是州級、及地方民選政治人物。第二波罷免熱潮是由美國在百年前由進步主義推動，目前只有11州沒有州級、或地方性罷免制度。冷戰結束，彷彿冬眠的罷免制度方興未艾，拉丁美洲國家樂此不疲，最瘋狂的是秘魯，迄今嘗試發動罷免超過20,000次、真正進入投票階段也超過5,000次，連一向敬謝不敏的德國也在邦、及地方層級採行，甚至於老牌民主國家英國也在2015年通過國會議員罷免法。 繼桃園市議員王浩宇被罷免，高雄市議員黃捷的罷免案則失利，接下來可能又有一連串的罷免立委動作。在這個節骨眼，也有專家學者對於罷免制度表示不以為然，值得討論。大體而言，議者的論述可以歸納如下：首先，由西歐民主政治發展的經驗來看，罷免是民粹的，「因為人性的必然是，一定會成為報復的工具」；再來，民主先進國家或許有罷免行政首長的制度，卻沒有罷免國會議員、或地方民代的作法；最嚴重的指控則是，罷免議員「違反言論免責的自由主義」、而複數選區的用意在「保障少數人的發言權」，此外，既然原先沒有支持、現在何來收回支持。除了最後一項論點屬於技術層面，其他觀點必須探究。 西歐國家之所以少見罷免，主要是因為選舉制度採用政黨比例代表制，既然選民是根據政黨提供的名單投票，當然就無法針對特定民代進行回收。同樣地，這些國家的憲政體制絕大多數是內閣制，總理或首相並非民選，與其罷免、不如運用不信任案來逼執政黨下台。至於美國，由於聯邦眾議員、及州議員的任期多是兩年，就政策面的效率而言，罷免不如創制、複決來得立竿見影。整體來看，如果能通過連署這一關，罷免案有將近過半的成功率。 事實上，包括瑞士、及日本，選民不只可以罷免個別的地方民代，還可以同時罷免所有的議員，也就是要求解散整個議會、提前重新改選，儼然就是一種不信任案。特別是在戰後的日本，盟軍主導的制憲賦予選民在地方的罷免、創制、及複決權，是用來制衡中央政府的可能專斷，圖1是日本及瑞士政治學者岡本三彦、Uwe Serdült對戰後日本的地方性罷免的統計（1947-2018）。其中最具戲劇性的是日本名古屋市長河村隆之（2009-），競選政見是降低市稅，與市議會反目成仇，因此發動集體罷免議員。罷免連署是選民的兩成（366,124），他在法定一個月內期限獲得465,000市民連署，終究透過投票逼迫議會就範。
我們必須指出，選民與民代之間是一種委託關係，前者授權（authorization）、後者負責（accountability）：大體而言，盎格魯撒克遜傳統強調議員是必須聽從選區意見的代表（delegate），而歐陸則主張信任受託者（trustee）的良知良能，就制度面的設計，前者行單一選區相對多數決，而後者則多採政黨比例代表制、因此罷免有困難。至於複數選區也有罷免者並非支持者的難題、只能想辦法提高通過罷免的門檻。或曰，當下民代的政治代表性已經由「強制委任」（imperative mandate）發展為「自由委任」（free mandate），不應該約束他們的自由；其實，自由委任就是要避免議員因忤逆黨意而被剝奪黨籍、及職位，並未與罷免相互抵觸，議者錯置相關的政治哲理。 到底委託人的意志、還是受委託者的自由孰重？當然是前者，而且隨時可以解除彼此的委任關係，否則，要是後者無限上綱，選民要如何約束投機的政客？因此，把嚇阻性的監督機制視為寒蟬，未免言過其實。果真要論保障民代的自由意志，當下民進黨全面執政，立法院早已淪為立法局，彷彿重回威權統治時期，儼然把國會議員當作在地下室仰賴陰氣吐納的癩蛤蟆；如果說過去是黨國體制，現在則是政黨貴族統治（particracy），儘管政黨輪替、政權轉移，兩大黨清野堅壁，根本不能有深思熟慮，遑論審議式民主（deliberative
democracy），選民被迫選邊站，實質上是遂行聯合壟斷（cartel party），我們應該同情的是良心立委林淑芬、劉建國，而非立場曖昧、心中只有黨意的民代。
話又說回來，果真想要保障小黨的發言權，應該從選制著手，不要等到火燒屁股才拿弱勢者當擋箭牌。至於高舉民代的言論自由來反對選民的罷免權，不登大雅之堂，比較有名的是美國戰後加州洛杉磯市議員米德·麥克納漢（Meade
McClanahan），因為與爭議性人士傑拉德·史密斯（Gerald L. K. Smith）過從甚密，上台沒多久就被罷免。選民既然有權利、能力、及知識去推選代表，當然可以罷免貪瀆不檢、顢頇無能、或懦弱無心者。當然，水能載舟、亦能覆舟，因此，罷免制度也可能被濫用，譬如在戰前的德國威瑪共和國，納粹黨、及共產黨興風作浪，罷免是他們常用的民主工具；問題是，正如希特勒靠選舉起家，總不能因噎廢食而廢掉選舉吧！ 對於罷免案的雙重標準，是在扮演神的角色 在罷免黃捷的過程，所謂「罷韓三君子」出面力挺黃捷表示，「罷免是用仇恨來驅動的話，可能持續下去，不斷發生，這樣子有可能產生反作用力，另外一邊也會來發動罷免，那台灣社會就是每年選舉完，然後再開始推罷免，這樣會沒完沒了」，因此，他們的用意是想要終止冤冤相報的報復性行為。早先民進黨針對王浩宇的罷免，認定是國民黨動員造成政治對立，論調似曾相似。 大家應該記憶猶新，「罷韓四君子」在前年底發動罷免高雄市長韓國瑜，理由是他市長上任半年就宣布參選總統，「落跑市長」十惡不赦。韓國瑜在去年初被尋求連任總統的蔡英文大敗，又在6月6日被市民罷免成功，黯然下台。回顧當時，蔡總統在民進黨中常會裁示通過「罷韓聲明」，呼籲高雄市民踴躍行使罷免公民權，譴責號召「不投票、只監票」的國民黨是打壓民主政治、反民主，給台灣引以為傲的投票自由提供最負面示範。針對罷免昨是今非，如何自圓其說？ 眾所周知，罷免是人民最基本的政治權，用意是在政治人物辜負選民託付的時候，即使任期尚未屆滿，由於忍無可忍，迫不及待要使用選票拉下來，用來補選舉權的不足。當然，就西方國家的經驗來看，特別是行政首長，要是落敗的對手不服輸，往往不惜把罷免當作延長賽，當選的人無法專心問政、不勝其煩；即使罷免成功，對方不免報復性如法炮製，沒完沒了，因此，成熟的民主社會通常會在選前審慎檢視候選人的政見、及人品，馬後砲並非最佳的理性選擇。 只不過，法律上並未規定政治人物在任期內不能更上一層樓，除非為了破釜沈舟，毅然決然宣布辭職投入選戰；如果說立委可以參選縣市首長，直轄市長沒有道理不能參選總統。其實，現任總統拼連任，到最後關頭一定要請假，只要副手代理稱職，直轄市長告假有何不可？根據綠營的說法，只要當過一任就可以轉跑道，那也是無稽之談；提前走人要是真的不對，不應該分究竟首任、還是第二任。至於所謂的觀感，成者為王、敗者為寇，就讓選民決定，這就是民主。 當然，也有人主張，議員是複數選區、不像首長是單一選區，因此，討厭被罷免的人難免比原本投票支持者多，制度設計有瑕疵。然而，不要忘了台灣環保聯盟在1994年發動罷免韓國瑜、洪秀柱、詹裕仁、及林志嘉等四位台北縣擁核立委，功敗垂成；當時也是複數選區，被罷免的立委認為支持者並未反對自己的立場，對方的選民憑什麼罷免？果真制度有問題，應該是不分敵我黨派，而非對本身不利之際才來嚷嚷不公平，否則，那是典型的雙重標準，政治道德會被懷疑。 除非拋棄理念，只有在情勢真的有變更之際，立場或標準才可以改變，不能老是拿「時空改變」當藉口。民進黨主事者多法律出身，嚴以待人、寬以律己，總能自圓其說，因人設事司空見慣：陳水扁台北長連任失利，更動四年條款讓他選總統；蔡英文黨內初選，邊比賽邊改遊戲規則；吳怡農選台北市黨部主委，可以刪掉〈黨職人員選舉辦法〉黨齡條款。為了選勝不擇手段，雙標扮神，那是出賣靈魂，小心變鬼。自己推動罷免是捍衛民主，別人罷免則是造成對立，怪哉！ 自甘墮落的台派團體、搶食嗟來的天然獨 其實，罷免是中性的民主機制，朝野、左右政黨都可以使用，端賴動員連署、及投票的能耐。美國開國以來，使用罷免最頻繁的是中間偏左的進步主義者，特別是在加州，然而，共和黨的名演員阿諾·史瓦辛格（Arnold
Schwarzenegger）在2003年的州長罷免案，竟然能以56%補選取代民主黨的格雷·戴維斯（Gray
Davis）。事實上，危機就是轉機，政治人物面對罷免未必就要如喪考妣，只要能沈著應戰，危機就是轉機：譬如雷根加州州長任內（1967-75），三度面對反對黨的罷免挑戰（1967, 1968, 1972），因為全國性媒體的大量曝光，進一步問鼎白宮（1981-89）；同樣地，委內瑞拉總統烏戈·查維茲（Hugo Chávez, 1999-2013）在2004年被罷免，反對黨來勢洶洶，他終於能轉危為安、獲得六成的票。 當然，根據名政治學者Arend Lijphart，罷免比較適用於單一選區，不管是行政首長、還是民意代表。由此看來，複數選區算是一種半比例代表制，罷免有政治哲理講不通的地方，那是台灣民主化過程著手法治化的通病，東抄西抄，往往不知道制度背後的價值、或是精神，滯礙難行也罷，要是打強心劑、又吃降血壓的藥，即使部會藥到命除，肝臟遲早報銷。摸著石頭過河、見招拆招是莫可奈何，然而，要是頭痛醫頭、腳痛醫腳，永遠是半調子，無法一勞永逸。問題是，箭在弦上、不得不發，罷免萊豬立委已經如火如荼，忽然以制度為由再來喊停，即使有各種冠冕堂皇的大道理，依然掩藏不了偽善的動機。 終究，到底要不要罷免政治人物，應該由選民來做最後的決定。民進黨把鳳山的罷免案當作生死交關，甚至於將市議員無限上綱到定位為《港版國安法》的烈士，未免太會牽拖了吧。另外，所謂獨派團體發表聲明，說罷免制度有漏洞，然而，卻不去檢討究竟是誰把門檻下降，還大談罷免會壓縮獨派小黨的空間，相當突兀。令人納悶的是，這些側翼為何不早一點出來講？試問，難道獨派小黨只在地方才需要生存空間，而立委就只能看民進黨的臉色、任人擺佈？事後諸葛亮已經夠糟糕了，自甘圍事小弟，哀哉！ 平心而論，就地方民代的選制設計而言，如果是比較均一的小鄉鎮，未嘗不可使用單一選區，如果是人口比較複雜的大縣市，比例代表制才能反映多元，而複數選區只是狗骨頭，不會餓死、也吃不飽。因此，這些所謂的「天然獨」果真關心選制如何保障弱勢、或少數者，平日應該多用一點心，不要只會寫沒有營養的新聞稿；臨渴掘井、搖旗吶喊，除了自曝其短，勇於充當馬前卒、敢於搶嗟來之食，表露無遺，國家又怎麼可以放心交給這些人？ 總之，學者說，罷免妨礙言論自由，那是違背學術良心。專家說，罷免只適用於行政首長，那是井底之蛙。政客說，罷免剝奪小黨發言，那是黃鼠狼拜年。至若於那些被消費了還出來附和加害者，不是賣身、就是懦弱。
*《民誌月刊》2021/03，60期。 |
