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重回交往的基本傾向 此回美國總統大選歹戲拖棚，儘管川普陣營困獸猶鬥、零星官司不斷，由於各州選舉人已經在12月14日投票，民主黨候選人拜登以306比232票勝出，如果沒有意外，國會在1月6日正式計票，第46任總統將可在20日就職，屆時，將昭告天下新政府在未來四年的國政藍圖。當然，通盤的「國家安全戰略」不會那麼快就出爐，不過，由拜登在初選宣布的政見、以及他在春天發表於《外交事務》（Foreign Affairs）的〈為何美國必須再度領導──由川普手中挽回美國外交政策〉，仍然可以勾勒出他的世界觀、病理針砭、及藥石妙方。 從現實主義的角度來看，外交決定於國際體系的結構、及本身的實力與位置，相對地，自由主義則相信國際規約制度、及相互倚賴合作下的共存共榮；共和黨服膺前者，民主黨則擁護後者，兩者的共同點在於美國當仁不讓引領群倫，而差別在於安全、還是繁榮優先。冷戰結束，老布希躊躇滿志、柯林頓四顧茫然、小布希左支右絀，李伯大夢、龜兔賽跑，等到歐巴馬猛然一驚、回防揭櫫「重返亞洲」（Pivot to Asia），中國悄然崛起、已非吳下阿蒙。 川普擊敗希拉蕊上台，除了代表美國內部惡化的社會分歧、及政治對立，也反映的是民主黨的交往（engagement）政策無效，也就是說，跟中國的經貿擴張不僅不能催化共產政權的民主化，反而坐視對方發揮經濟力量、任憑在國際社會攻城掠地。川普商人出身，身邊環繞著一堆臭味相投的江湖術士，外包用人、推特甩人：他在商言商、討價還價，能要多少算多少。由於缺乏深謀遠慮、短視近利，捨棄龍頭樞紐的地位，老是指控盟友貪小便宜、搭便車，眾人只能搖頭。 川普一開頭溫良恭儉讓，對中國新疆維穩、及香港送中不置可否；只不過，隨著連任的壓力逼近，政績上必須有所亮點，開始在經貿上發動攻勢。終究，所謂「美國優先」（America First）的經濟民族主義口號只能消炎退燒，增加的關稅無法掩飾政府必須補貼農民的困境。當下，儘管美國的國民生產總值仍然佔有世界的四分之一，加上歐盟也有過半，然而，拜登不得不承認沈痾是美國整體生產力大不入前的事實，因此，他宣告上台後的重點將是提升國力，外交不會是重點。 軟索牽豬的中國政策 拜登擔任歐巴馬總統副手8 年（2009-17），相當程度幫忙外交生手分勞解憂，尤其是習近平擔任國家副主席（2007-12）之際，兩人來往互訪頻繁，促膝詳談、甚至於投籃競技，不敢說惺惺相惜，至少相信可以曉以大義。不過，在初選的過程，由於川普指控他是中國的傀儡，拜登被迫由原本對習近平的緩頰「不是壞人」，轉而厲聲撻伐為「身上沒有一根民主的骨頭」、甚至於惡言相向「這個傢伙是惡棍」（thug）。當然，選舉語言還是聽聽就好，畢竟是轉口作為大內宣用的。 拜登號稱有2,000多名外交顧問、細分為20多組，不過，他的外交班底基本上是歐巴馬政府部會次長扶正，眾聲喧嘩，整體看來，對於亞洲事務相對上是比較生疏，更不用說台灣。如果拿已經公布的相關人選來看，國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）算是政治圈白紙、而國務卿布林肯（Antony Blinken）是自由派的雅痞，由於兩者必須獲得共和黨掌有多數的參議院同意，應該是對中國比較沒有強烈好惡者；至於國家安全顧問人選蘇利文（Jake Sullivan），競選過程是拜登的國家安全顧問、專長也不在亞洲，但早先跟過希拉蕊，福禍難說。 當決策者有豐富的外交歷練、又展現相當的興趣，通常幕僚的影響力相對比較弱。拜登長期浸淫外交領域，除了蹲點參議院外交委員會、擔任主席8年，還自詡周遊列國、閱人多矣。人稱「喬叔叔」（Uncle Joe）的他相信見面三分情、津津樂道頑石點頭，迄今唯一確定的是就任後會召開全球性的「民主高峰會議」，究竟是否好大喜功，能否修補過去4年的齟齬、重返風華，有待觀察。拜登在外交上的三大支柱是安全、榮景、以及價值：國家安全是兩黨的起碼共識，經濟繁榮要兼顧症狀控制、及體質條理，人權、及民主則是民主黨的門面。 小布希在2001年當選總統後首度會見俄羅斯總統普丁，他的評價是，「我直視他的雙眼，發現他相當直截了當、值得信任，可以感受到他的靈魂意識（sense of his soul）」；當時普丁掌權才沒有多久，小布希與人為善，看到的是一位生澀而尋求西方認同的菜鳥總統。根據《紐約客》，拜登10年後以副總統身分訪問莫斯科，他當面嗤之以鼻，「我正視你的眼睛，認為你沒有靈魂」；只不過，他必須承認，普丁相當有禮貌地微笑答道，「我們彼此相知」。兩相對照，拜登可能是在暗示小布希視人不明，隱隱約約可以看出，他不會像川普那麼親俄、反中。 話又說回來，自從武漢肺炎肆虐以來，美國人對於中國的負面評價空前攀升，根據美國皮尤研究中心（Pew Research Center）在10月初所公布的民調，竟然高達73%，光是川普上台就增加了20%。面對這樣的民意，拜登在短期內不太可能會對中國表達太友善的姿態；然而，由民主黨傳統的傾向來看，拜登至少不會把中國當作必須圍堵的威脅、而競爭的挑戰。如果說川普的大戰略是「務實的現實主義」，拜登看來會蕭規曹隨歐巴馬的「選擇性交往」，端賴議題、或場域的不同選擇進行有條件的交往，決定到底要採取競爭、還是合作。
從國家安全的層面來看，川普援引日本前首相安倍所提出的「自由開放的印太」（Free and Open Indo-Pacific, FOIP）策略，而拜登選後打電話給澳洲總理莫里森（Scott Morrison）、韓國總統文在寅、及印度總理莫迪（Narendra Modi），稍加調整用字為「牢靠而繁榮」（secure and
prosperous），或許是希望不要給中國有針對性的感覺。至於所謂的「四方會談」（Quadrilateral Security
Dialogue, Quad），原本是安倍在2007年所倡議，成員包括美國、日本、澳洲、及印度，是否能進一步深化為同盟、甚至於廣化為「亞洲的北大西洋公約組織」（Asian NATO），有待觀察。 就個性而言，拜登比較像是務實的喬王，不像歐巴馬那麼天真、也不像川普那麼鬥雞；由於中國在軍力上尚不足以畏，美國暫且不用擔心對方妄想取而代之；既然當下還不是跟中國攤牌的時候，更沒有必要把台灣當作工具性的棋子。在十月，拜登以〈為我們家庭更繁榮的未來〉為題投書美國的華語《世界日報》，誓言「深化與台灣這個居領先地位的民主政體、主要經濟體，以及科技重鎮的關係」，稱許「台灣也是開放社會可以有效控制新冠病毒的閃亮典範」；不過，他也表示「我們將在符合美國利益的領域與中國合作，包括公共衛生和氣候變遷」，抹壁雙面光，對象是台僑、及中僑或是華裔選民。 倒是布林肯在五月接受訪問，惋惜台灣被排除在世界衛生組織門外、認為台灣參與國際組織可以多方有助於世界；他進一步表示，不管是共和黨、或民主黨主政，美國多年來與中國關係良好，要歸功於對中國與台灣關係所帶來的挑戰處理得當。在七月，布林肯老生常談強化台灣與美國的經濟關係、要幫忙台灣參與國際組織，話鋒一轉「要是中國覺得可以免於懲處，不免令人擔憂她或許會認為同樣可以如此對付台灣」，雖然委婉、聽似提醒；他雖說「拜登一旦選上總統，將會揭露北京費盡心思介入、以提升台灣對民主的防衛」，然而，被問到是否意味拜登會像一些民主黨員所倡議、讓更多的戰鬥機到台灣，他沒有答案。 比較特別的是坎貝爾（Kurt Campbell），他擔任過歐巴馬政府的亞太助理國務卿，往前則是柯林頓政府的國防部副助理部長、參贊美國在1996年派遣兩個航空母艦戰鬥群到台灣海峽，算是拜登外交顧問裡頭資深的中國通。他過去曾經表示不能接受中國和平統一，近日則兩度在台灣主導的會議上表示拜登政府應該鼓勵雙方對話；由於美國一向立場是不當調人，究竟是拜登在試水溫、還是智庫拿錢辦事？如果是後者，就必須探究已經連任總統的蔡英文到底在想什麼。 唾面自乾的經貿外交 拜登自知「購買美國產品」（Buy American）的老調只能暫時安撫中西部的勞工，而「美國製造」（Made in All of
America）的政見更是與走全球化的東西兩岸財團立場相左，終究還是要正視美國吃老本、生產競爭力大不如前的窘狀，他的處方則是投資基礎建設、及教育。即使美中雙強不再劍拔弩張，彼此的經貿關係仍須調和，特別是拜登耿耿於懷的不公平貿易、以及智慧財產侵權；拜登一再強調會改弦更張，將採取多邊的途徑，也就是透過盟邦曉以大義。 在這樣的脈絡下，台灣與美國的互動將不再那麼明顯受制於美中交鋒，跟美國的經貿談判就可以有比較自主的空間。對於國家領導者而言，外交涉及國外、及國內兩個場域，也就是所謂的「二階競局」（two-level game），不可偏廢，除非是夜郎自大、或是扈從臣屬；尤其是經貿外交，同時具有政治、及經濟面向的考量，如果無法脫鉤處理，究竟經濟手段是要達成政治目標、還是政治手腕用來追求經濟利益，終究，必須先安內、才有辦法攘外。 事實上，政府為了增加談判籌碼，國會可以監督名義跟行部門唱雙簧，朝野政黨也可以扮演黑臉白臉的角色，更不用說民間團體可以充當煞車，一言以蔽之，就是以內部的反對聲浪增加討價還價的縱深。美國萊豬、及日本核食是否進口，並非不可談，而是民進黨政府不肯傾聽民意，說法高深莫測、聽來諱疾忌醫。美國與歐盟國家儘管關係密切，對於後者的「共同農業政策」（Common Agricultural
Policy, CAP）莫可奈何；同樣地，歐盟國家對於基因改造食品安全管理較嚴，美國即使再怎麼氣得牙癢癢的，也只能且戰且走。 蔡英文在2011年風光訪問美國，卻被英國《金融時報》潑冷水，坊間說法是歐巴馬的國家安全顧問唐尼隆（Thomas
E. Donilon）故意放消息打臉；她在2015年捲土重來，進入國務院跟布林肯晤談一個鐘頭左右，美方此番相當安心。當小英宣布解禁美國萊豬之後，布林肯推文表示「對美國農民、牧人、以及經濟是好事一樁」，語焉不詳「與台灣更密切的經濟關係也會支撐我們共同的民主價值、及對區域和平及穩定的共同承諾」，讓人有無限的想像空間。 值得一提的是美國在台協會處長酈英傑日前走訪台中，市長盧秀燕當面表達市民對於萊豬的疑慮，沒想到他竟然拂袖而去，事後還發表聲明表達不滿、指責「政治人物散播不實訊息」，囂張之至，難不成，他以為他自己是天朝上國派來的欽差大臣、或巡按大人？即使是把台灣當作朝貢國，難道不知道「厚往薄來」的基本做人道理？對於酈某的頤指氣使，民進黨不方便說的、由在野黨幫忙發聲，竟然指控盧秀燕是「突襲」、「不懂國際禮儀」，那是打自己的小孩給外人看；唾面自乾也罷，把反對黨戴上「親中反美」的大帽子，更是掩飾不了矮半截的奴才心態。滿朝文武、無一骨節，將來要如何跟中國周旋？
*《民誌月刊》2021/01，58期。 |
