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立法院在去年底通過『國土計畫法』，由於這是大家期待已久的國土規劃基本大法，輿論媒體大致予以好評。只不過，從原住民族權利保障的角度來看，『原住民族基本法』（2005）立法十年，相關日出法規望穿秋水，與之抵觸的落日條款廢修則裹足不前，不免令人擔憂會不會給原住民族多了一個公公婆婆，特別是原住民族的土地權，更不用說自治區的推動。 戰後，由於政府強調經濟發展，土地被視為資源的來源、或生產的基本要素，土地管理的重點因此擺在開發，目的是為了振興經濟，其他都可以犧牲，包括環境。進入1980年代，國人環保意識逐漸抬頭，有志之士推動國土保護，政府才開始以區域計畫支應；儘管如此，政府往往還是站在開發至上的立場，特別是視土地開發為主要財源的地方政府，毫不靦腆為企業財團開大門。 早先，由於土地使用只有依據『區域計畫法』而來的區域計畫，缺乏全國性的國土計畫，只有拼湊而成的「全國區域計畫」。在1990年代，政府開始草擬『國土發展綜合計畫法』，因為既得利益阻撓而不前；一直要到莫拉克風災（2009）之後，國人深切體會山河破碎，政府下定決心完成立法。 『國土計畫法』開宗明義「為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展，特制定本法」，實質的內容在規範「國土計畫」的規劃，包括基本原則、審議核定、計畫內容，比較像是程序性質的法律。而六年後必須提出來的，就是通盤的土地使用藍圖。 就實質面來看，全國土地將依其特色及功能分國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地、以及城鄉發展地區（第20條），各有其土地使用原則（第20條）。特別是如果土地被劃為國土保育地區第一類，也就是「具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件，其環境敏感程度較高之地區」，將「維護自然環境狀態，並禁止或限制其他使用」（第21.1條）；另外還有所謂的國土復育促進地區，「應以保育和禁止開發行為及設施之設置為原則」（第35-36條）。 根據『原住民族基本法』（第20條），「政府承認原住民族土地及自然資源權利」，如果原住民族的土地被劃為國土保育地區，土地使用將被限制、甚至於禁止，無異侵犯原住民族的土地權，也違反『聯合國原住民族權利宣言』（Declaration on the
rights of indigenous peoples, 2007）所揭示的原住民族土地、領域、及資源權（rights to their lands,
territories and resources）（第20.1條），以其擁有、使用、開發、以及掌控的權利（第20.1條）。 當然，『國土計畫法』不能說沒有考慮到原住民族，包括「國土規劃涉及原住民族之土地，應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧，並建立互利共榮機制」原則（第6.9條）、計畫內容中特定區域「如涉及原住民族土地及海域者，應依原住民族基本法第二十一條規定辦理」（第11條）、規則「涉及原住民族土地及海域之使用管制者，應依原住民族基本法第二十一條規定辦理」（第23條）、以及國土復育促進地區「如涉及原住民族土地，劃定機關應邀請原住民族部落參與計畫之擬定、執行與管理」（第35條），特別是將草案的「得」改為「應」。 然而，純粹就程序而言，從擬訂、審議、到報請行政院核定，只有在劃定特定國土復育促進地區之際，才會邀請原住民族部落參與計畫；至於全國、直轄市、縣市國土計畫，並未明文規定原住民族的參與，換句話說，原住民族只有事後背書的權利。如果以『國土計畫法』草擬的過程來看，儘管有邀請原住民族立委、專家學者、鄉鎮首長召開座談會，應付了事，恐難達成根據兩公約自決權而來的「自由事先知情同意」（free prior informed
consent, FPIC）。 其實，立法院在同一時間通過『原住民族基本法』修訂，賦予原住民族部落公法人地位、增設部落會議，表面上是「促進原住民族部落健全自主發展」，配合原住民族委員會早先所做『部落會議實施要點』的修訂。用心良苦、拐彎抹角，實質上就是要要透過部落會議的召開，來行使『原基法』有關於限制原住民族土地及資源利用、以及設置國家公園等資源治理機關的同意權。台東加路蘭部落墓區強拆、及屏東三地門公墓強遷，殷鑑不遠。 除了土地權，原住民族最關注的應該是『國土計畫法』是否會侵犯到『原基法』所保障的自治權。然而，主事單位認為『國土計畫法』是基於土地資源合理利用之規劃，而『原住民族自治區法』則屬於空間治理單位與行政管轄，兩者並無直接關連，堅持『國土計畫法』並未排除『原基法』。由此可見，政府對於原住民族自治權的理解，還是侷限在所謂的「空間合一」框架。 我們認為，癥結在於『國土計畫法』所要管理或保護的是土地，而『原基法』所要保障的是原住民族，這時候，主政單位有幾種對策。第一種是特別法優於一般法（A），譬如『野生動物保育法』、或是『森林法』優於『原基法』，也因此，『國土計畫法』應該是在『原基法』的上位。第二種看法是兩者沒有關連（B），稍做讓步，然而，明修棧道、暗度陳倉，同意權頂多是亡羊補牢。坦誠而言，兩者背後的假設是物（環境）優於人（原住民族）。 起碼的思維是兩者至少有交集（C），因此，如果『國土計畫法』不能排除原住民族地區的適用，至少也應該跟草擬中的『原住民族自治區法』、以及『原住民族土地及海域法』同步進行。然而，所謂的「先求有、再求好」，相當程度就是先下手為強。制度設計往往會有路徑倚賴（path dependency）效果，一旦上路就很難改弦更張，過渡時期的權宜不免被無限上綱解釋。 如果要實踐轉型正義的政見、尊重『夥伴關係條約』所揭櫫的原住民族主權，就應該探究原住民族土地權的內涵，並且以自治區來加以落實，讓族人發揮傳統的治理智慧、自主決定自己的土地利用（D）。我們知道，『國土計畫法』另外設有所謂的「特定區域」，亦即「指具有特殊自然、經濟、文化或其他性質」之範圍，或可作為原住民族自治區的想像，只不過，並未看到明示或暗示。 議者多年來期待國土規劃、行政區劃、及財政劃撥能通盤考量，而原住民族自治區不僅是行政單位，還要有統籌款，更重要的是還我土地，三者環環相扣、缺一不可。台灣的法制多半師法日本、或德國，如果能參考加拿大及美國的作法、尤其是歷年來的聯邦最高法院判例，或許會有意想不到的想像空間。否則，任憑各種法規淩越『原基法』，蠶食鯨吞原住民族的權利，有違歷史和解的精神。
*《臉書》2016/09/18。 |
