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在五都升格後，立法院緊接著在2010年初的臨時會修訂『地方制度法』，取消直轄市改制之前的鄉鎮市長、以及代表選舉，改聘為區長、或是區政諮詢委員。在新制下，儘管山地鄉改制後的區長仍然限定由山地原住民出任，不過，由於有資格擔任區長的原住民族精英未必是當地族人，加上選上都會區的山地原住民市議員未必來自五都轄區內的原鄉，部落的發展及照護可能鞭長莫及，族人因此怨聲載道，認為已經違反憲法增修條文第十條的規定，也就是「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與」。 由於桃園即將升格為直轄市，縣內的復興鄉也將變成為區，原住民族人心惶惶，擔心重蹈台北縣烏來鄉、台中縣的平鄉、高雄縣那瑪夏鄉、桃源鄉、茂林鄉的覆轍，因此，希望立委能再度修訂『地方制度法』，恢復山地原住民鄉鎮的地方自治權。目前為止，已經有立委廖國棟、林正二、以及孔文吉提出修正案；內政部長李鴻源日前也表示，如果能在明年四月前完成修法，直轄市下的原住民區可望在明年底恢復選舉。 我們好奇的是，既然國民黨在國會具有絕對的優勢，為何需要綠營政黨的背書？當年『地方制度法』修法之際，我們曾經要求立委能夠堅守原住民族的立場、抗拒黨的旨意，或者至少能獲得妥協，不要剝奪直轄市部落原住民族的地方參政權，因為，吞下去的肉很難再吐出來。當時保證升格後資源一定會比較豐富的政客還在，族人要追究其食言而肥的政治責任都來不及，為何還要拜託這些人開藥方？更重要的是，我們有必要釐清，原住民族的地方自治權跟我們長期追求的民族自治有何邏輯關係？究竟是相輔相成、還是有可能相互排斥？ 就本質上而言，民族自治是原住民族既有的權利（inherent rights），是依據主權而來的，不可加以剝奪；相對之下，地方自治則是為了治理方便而授予的權利（delegated rights），趙孟能貴之、趙孟能賤之。再者，民族自治的權限（powers）包含立法、行政、以及司法權，而一般的地方政府即使有民意基礎，大體還是以執行中央的政策為主，自主性相當小。另外，我們期待的原住民族自治區跟縣市具有同等地位，具體而言，就是能分配統籌款，而非看人的臉色。 從民進黨執政到國民黨復辟，已經有多種民族民族自治草案的版本，包括實質版、程序版、混合版、以及空殼版。在馬英九政府「試辦自治」的指示下，當前原民會主委孫大川先是推動所謂的「空間合一」自治，也就是沒有土地的公法人，有如農田水利會一般，即是就是將靈骨塔當透天厝在賣。坊間傳言，最新的版本是全國設置一個原住民族自治區，聽起來類似瓦歷斯•貝林的階段性構思；只不過，如果自治區是歸原民會所轄，地位將不過是內政部營建署所管的國家公園，這是哪一門子的自治？ 大體而言，追求原住民族自治的途徑有三種可能（圖1）。首先是堅持原本的目標，心無旁騖、不要歧路亡羊（A）；第二種方式是先追求地方自治、再伺機尋求民族自治，也就是回到原本30個山地原住民族鄉鎮的情況（B）；第三種可能是兼顧地方自治、以及民族自治（C）。我們認為，第三條道路是沒有意義的，因為民族自治的權限遠比地方自治還多，因此可以排除考慮。 比較值得討論的是，是否可以採取第二條道路，看起來循序漸進？也就是說，假設這是一種線性的關係，也就是國民黨政府津津樂道的「先求有、再求好」。那麼，我們必須回頭檢視現有的基層選舉，真的有幫助我們訓練自治的人才？經過民選的地方首長，當然是比較有尊嚴一點，至少手頭有固定的財源；儘管如此，鄉鎮的預算還是掌控在以漢人位多數的縣議會手上，還是在鳥籠裡頭：跟縣長關係好的，自然可以多分一點錢，只不過必須配合地方派系運作，仰人鼻息，未必能站在族人立場；關係疏遠的，如果有回饋金還好，否則，就只能望梅止渴。
在地方自治與民族自治的光譜之間，有兩種可能（圖2）。第一種是在『地方制度法』設計原住民族自治專章，也就是嘗試在地方自治下實施民族自治。我們認為，這是不可行的，因為兩種自治的權利來源不同、性質與內容南轅北轍，硬是要湊合在一起，雞兔同籠，很難想像如何進行；當年，原住民族權利運動者主張另起爐灶，就是認為兩者互不相容，現在竟然為了權宜之計而自投羅網，豈不是由一個囚籠走向另一個籠子？更何況，制度設計往往有所謂的「路徑倚賴」（path dependent）的陷阱，大費周章設立專章，要如何進行改弦更張的說服？第二種思考方向是在現有的直轄市下設置原住民族自治區，不過，目前尚未看到較具體的設計；看來，位階還是太低，自治權有所侷限。
*《臉書》2013/06/07。 |
