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「都市更新」的想法始於十九世紀中葉，主要目的在解決諸如紐約、芝加哥等大都市人口過多的問題；當然，也兼有改善市容的考量，比如巴黎。戰後，振興衰退的都市成為都更的重要目標之一，特別是拆掉貧民窟的破舊危屋，冠冕堂皇的理由是推動地方經濟發展，譬如匹茲堡市政府把市中心的千戶家園夷為平地，改建為兼有辦公大樓、公園、以及體育館的黃金三角。 不過，政府主導大規模都更的作法毀譽參半，譬如歷史悠久的費城，將近三分之一的舊市區被強制拆除，包括電影「西城故事」背景的老街，令人扼腕不已。在房地產商人的主導下，都更除了造成傳統社區的破壞，最大的負面效果是中低階層、或少數族群只能住進廉價的國宅，甚或被迫賣掉房子搬到邊陲的地方，種下日後種族市區暴動的因子。 在民權運動於1960年代興起後，都更被「社區發展」取代，拆屋建樓不再是都更的唯一選項，整修活化與文化再生逐漸被接受。由於地方政府站在促進發展、以及增加財源的角度，不惜與建商及投機客組成「非神聖同盟」，不擇手段強徵民地進行都更。在1980年代，美國出現保護人民財產權運動，展開司法途徑，主張政府不該擴張「公共利益」的解釋，最有名的是聯邦最高法院在2005年宣判的「凱洛案」（Kelo
v. City of New London）。 事情發生在康乃狄克州一個人口只有兩萬多人的小市鎮新倫敦，由於長期經濟不景氣，市政府於是在2000年以製造三千人就業機會、以及增加歲收為由，決議徵收濱海鬧區的一萬坪民地，以每年一塊美金租給開發商進行都更，希望能吸引瑞輝大藥廠（Pfizer）的實驗室進駐。拒絕都更的居民認為市政府不應該違背憲法第五修正案，也就是「未經公平的補償，私人財產不可以公共使用而加以徵收」，一怒之下告上法院，一路打到聯邦最高法院。 這條憲法修正案的重點在於人民的財產必須是「公共使用」，以避免政府恣意徵用人民的財產。大法官最後以五比四判定市政府的做法沒有錯，認定「公共用途」就是「公共使用」。由於美國是聯邦制，而都更屬於地方自治的項目，聯邦最高法院認為只能尊重州議會所定的法律；不過，法官也指出，如果各州議會認為自己的都更法不對，應該政治解決、而非推給司法部門，也就是透過修法的方式來解決。 對於如此形同劫貧濟富的規定，民意沸騰，小布希總被迫發布行政命令，訓令聯邦政府機構不可假借促進經濟發展而濫用徵收民地的權力。州政府也紛紛展開都更法的修訂，調整民地徵收的法規。修法的核心在於禁止以經濟發展為由徵收民地，另外，也將社區是否老化再作更嚴謹的定義。接著是規定補償必須高於市價，並且強調徵收過程如何改善，包括公告的方式必須更加周延、如何提高居民參與、以及老老實實協商條件。當然，如果面對爭議，必須暫停處分，沒有所謂的惡法亦法。 根據學者的研究，老百姓的起義之所以成功，最有利的因素是民意及輿論的撻伐，管他是否被污名化為「理盲」、或是「民粹」；相對之下，利益團體對於政客的遊說則是最大的阻力。另外，在朝野政黨競爭激烈、甚至於朝小野大的氛圍下，土地徵收的改革比較有機會成功。有趣的是，朝野政黨的意識形態並沒有很大的影響，表示這是超越政黨藩籬的議題，政治人物不敢螳臂當車。 *
《臉書》2012/04/02。 |
